POS. V Prot._______________/32.11.05

OGGETTO: Sanatoria edilizia ex art.24, L.r. n.15/2004 - Applicabilità dell'art.32, L.r. n.47/85 e succ. mod. - Opere in zone vincolate - Accertamento di conformità edilizia.


ASSESSORATO REGIONALE DEI BENI CULTURALI ED AMBIENTALI E DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE -
Dipartimento Beni Culturali, Ambientali ed E.P.
PALERMO

e, p.c.

ASSESSORATO REGIONALE DEL TERRI

TORIO E DELL'AMBIENTE -

Dipartimento Urbanistica -
Dipartimento Territorio e Ambiente
PALERMO




1. Con nota prot. n.556 dell'11 febbraio 2004, codesto Dipartimento ha sollevato perplessità in ordine alla portata del rinvio operato dall'art.24, L.r. 5 novembre 2004, n.15, in materia di condono edilizio, all'art.32, D.L. 30 settembre 2003, n.269, convertito con legge 24 novembre 2003, n.326, chiedendo allo Scrivente se debba essere intepretato come rinvio all'intera disciplina statale sul condono edilizio o, invece, limitato alla individuazione oggettiva e temporale degli illeciti sanabili, con conseguente applicazione della normativa regionale di cui alla l.r. 10.08.1985, n.37, in ordine alle modalità di rilascio del titolo abilitativo.
Codesto Dipartimento sottolinea la rilevanza della questione con riguardo alle opere costruite su aree sottoposte a vincolo ed alla disciplina dei nulla-osta da parte degli enti preposti al vincolo, posto che:
- il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria, secondo la disciplina statale, è sempre subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte al vincolo, mentre per la legislazione regionale tale parere è richiesto solo nel caso in cui il vincolo è stato posto antecedentemente alla realizzazione dell'opera abusiva (art.23, comma 10, L.r. n.37/1985, come interpretato dall'art.5, l.r. 31.05.1994, n.17 e succ, mod,);
- tali opere, ex art.32, comma 27, D.L. n.269/2003, non sono comunque suscettibili di sanatoria se non sono conformi agli strumenti urbanistici, diversamente da quanto previsto all'art.23, comma 11, legge regionale n.37/1985 e succ. mod.
Al riguardo, codesto Dipartimento è dell'avviso che il rinvio all'art.32, D.L. n.269/2003 non può che trovare "il limite delle norme già emanate dalla Regione nell'esercizio della propria autonomia statutaria", posto che "con la legge regionale n.37/85 e con le successive (l.r. 26/86; l.r. 34/96; l.r. 17/94; l.r. 4/03) il legislatore regionale ha inteso disciplinare ... il procedimento relativo all'autorizzazione in sanatoria nelle zone vincolate, opportunamente integrando e sostituendo le disposizioni della legge nazionale n.47/85", con la conseguenza che il predetto rinvio di cui all'art.32, D.L. n.269/2003 "costituisce soltanto un necessario riferimento oggettivo per individuare tipologie di opere sanabili e termini".

Codesto Dipartimento chiede altresì, per il caso in cui lo Scrivente concluda per l'applicabilità in Sicilia della disciplina statale di cui all'art.32, D.L. n.269/2003, come quest'ultima possa coordinarsi con la c.d. sanatoria ambientale prevista, a regime, dall'art.1, comma 36, lett. c), L. 15.12.2004, n.308 (che modifica l'art.181, D.Lgv. 22 gennaio 2004, n.42) ed in via straordinaria dall'art.1, comma 37, L. n.308/2004 cit., segnalando che "mentre a livello nazionale s'impone un chiarimento, la tesi interpretativa suggerita da questo Dipartimento circa l'applicabilità del condono in Sicilia eluderebbe la problematica summenzionata".

Altra problematica su cui si chiedono chiarimenti, sempre che lo Scrivente concluda per il recepimento totale in Sicilia della disciplina statale del condono, è se nell'ordinamento regionale -in cui l'art.23, L.r. n.37/1985 ha recepito con modifiche l'art.32, L. n.47/1985-, abbia rilievo la circostanza che il predetto art.32, L. n.47/1985 è stato modificato dall'art.32, comma 43, D.L. n.269/2003.
Al riguardo, codesto Dipartimento si esprime negativamente, richiamando a sostegno la costante giurisprudenza della Corte costituzionale in ordine ai rapporti tra legislazione statale e legislazione regionale.

Una quarta questione sottoposta all'esame dello Scrivente concerne, infine, la possibilità di ricomprendere l' "accertamento di conformità" di cui all'art.36, D.P.R. 6 giugno 2001, n.380 tra le fattispecie cui ha riguardo l'art.17 della l.r. 16 aprile 2003, n.4, rilevante per codesto Dipartimento in considerazione del fatto che l'art.17, l.r. cit. prevede al comma 6 un'ipotesi di silenzio-assenso per decorso di termini.


2. Sulla questione suesposta si osserva quanto segue.

L'art.24 della L.R. 5.11.2004 n. 15, "Condono edilizio. Oneri concessori", al primo comma ha testualmente disposto che:
"1. Dalla data di entrata in vigore della presente legge è consentita la presentazione dell'istanza per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con legge 24 novembre 2003, n. 326 e successive modificazioni e integrazioni. Sono fatte salve le istanze di sanatoria già presentate e le anticipazioni versate ai sensi della predetta legge alle quali si applicano le disposizioni di cui al presente articolo".

Il decreto legge 30 settembre 2003, n.269, convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n.326, recante "Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici", ha disciplinato all'art. 32 le "Misure per la riqualificazione urbanistica, ambientale e paesaggistica, per l'incentivazione dell'attività di repressione dell'abusivismo edilizio, nonché per la definizione degli illeciti edilizi e delle occupazioni di aree demaniali".

Malgrado la sua titolazione, l'oggetto fondamentale di tale disposizione è la previsione e la disciplina di un nuovo condono edilizio esteso all'intero territorio nazionale, di carattere temporaneo ed eccezionale.
Si tratta, peraltro, di un condono che certamente si ricollega sotto molteplici aspetti ai precedenti condoni edilizi che si sono succeduti dall'inizio degli anni ottanta senza però rappresentarne una "riapertura", come risulta evidente dalle innovazioni recate all'impianto precedente.
Il collegamento ai precedenti condoni infatti è reso palese dai molteplici rinvii alle norme concernenti i precedenti condoni contenuti nell'art.32, D.L. cit. e, segnatamente, nel comma 25, il quale espressamente rinvia alle disposizioni dei "capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n.47 e successive modificazioni e integrazioni", disponendo che tale normativa si applica "alle opere abusive" cui la nuova legislazione appunto si riferisce.
Tuttavia, come detto, il nuovo condono ha una identità autonoma rispetto ai precedenti, sia in ordine alla tipologia di illecito sanabile, sia per la disciplina stessa.
Infatti, l'art.32 D.L. cit. definisce analiticamente le tipologie di abusi condonabili (comma 26 e allegato 1) e introduce alcuni nuovi limiti all'applicabilità del condono (comma 27), che si aggiungono a quanto previsto negli articoli 32 e 33 della legge n.47 del 1985.
Non è irrilevante, infine, sottolineare che la normativa che l'art.32 , D.L. cit. richiama, che disciplina le "opere costruite su aree sottoposte a vincolo", viene in realtà modificata dal medesimo art.32, D.L. cit.: v. il comma 43 della norma in esame che sostituisce l'art.32 della legge n.47 del 1985.

Ciò chiarito per linee generali, tornando all'ambito regionale, va osservato quanto segue.
Com'è noto, la predetta legge statale sulla sanatoria ha fatto salve le competenze delle Regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano (cfr. art.32, comma 4, D.L. cit.).
Il legislatore regionale ha esercitato questa sua prerogativa con l'art.24, l.r. n.15/2004, sulla cui portata questo Ufficio ha già avuto modo di esprimersi con parere prot. n.17586/241.04.11 (reso all'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente), nei seguenti termini:
"... con l'art.24 della l.r. 5 novembre 2004, n.15 il legislatore regionale ha manifestato la chiara volontà di aderire al condono negli stessi termini disciplinati dalla legge nazionale (salvo per quanto attiene al pagamento dell'anticipazione degli oneri di concessione) e ... pertanto anche in Sicilia dovrebbero trovare applicazione gli artt.32 e 33 della L. n.47/1985 in quanto modificati proprio dall'art.32, comma 27 del D.L. n.269/2004, come modificato dalla legge di conversione n.326/2003 e non come già recepiti e modificati dalla legge regionale n.37/1985".
Nel riconfermare quanto già espresso, non può non rilevarsi che la lettura della norma, nei termini su espressi, sembra in linea con quanto sopra detto in ordine all'autonomia del nuovo condono rispetto ai precedenti, di cui il legislatore regionale ha evidentemente voluto tenere conto, condividendone l'intera nuova disciplina.


3. In ordine al secondo quesito, avendo lo Scrivente ritenuto applicabile in ambito regionale la normativa statale, occorre soffermarsi sulla problematica del coordinamento tra l'art.32, D.L. cit. e la legge 15 dicembre 2004, n.308.

Al riguardo occorre premettere che il quesito ha riguardo a norme statali applicabili in Sicilia in termini non differenti dal resto del territorio nazionale, per cui spetta all'Amministrazione statale competente la potestà di fornire direttive sulla corretta applicazione della normativa de qua.

Ciò posto, non ci si esime dall'osservare quanto segue.

La legge 15 dicembre 2004, n.308, contenente "Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione" ha previsto per le opere effettuate su beni paesaggistici un doppio regime di sanatoria:

1) il primo, disciplinato dal comma 37 dell'art.1, L. ult. cit. riguarda i lavori compiuti su beni paesaggistici senza la prescritta autorizzazione o in difformità da essa entro e non oltre il 30 settembre 2004.
Coloro che hanno eseguito i predetti interventi potevano ottenere l'estinzione del reato ambientale, senza alcuna limitazione quanto a tipologie, volumi e superfici, previo l'accertamento di compatibilità paesaggistica da parte dell'autorità amministrativa ed alle condizioni ivi previste, facendo apposita domanda entro il 31 gennaio 2005 (art.1, commi 37, lett. a) e b), e 38).
Nei casi di duplice abuso, perché mancava sia il titolo edilizio sia l'autorizzazione ambientale, potevano dunque chiedersi due sanatorie: quella edilizia in base all'art.32 del D.L. n.269/03 (scaduta il 10 dicembre 2004) -che poteva coprire interventi realizzati entro il 30 marzo 2003, per le tipologie indicate al comma 26 dell'art.32, D.L. cit., salvo quanto previsto al comma 27, lett. d)- e, successivamente, quella ambientale (che poteva essere chiesta fino al 31 gennaio 2005).

2) Il secondo regime, introdotto dall'art.1, comma 36, L. n.308/2004, che ha modificato l'art.181 del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n.42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), -disposizione quest'ultima che sanziona penalmente "chiunque, senza la prescritta autorizzazione o in difformità di essa, esegue lavori di qualsiasi genere su beni paesaggistici"-, riguarda, invece, tutti gli interventi realizzati dopo il 30 settembre 2004.
In particolare, si sono esclusi, a regime, dal reato ambientale i lavori realizzati in assenza o in difformità dall'autorizzazione paesaggistica che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati; l'impiego di materiali in difformità dell'autorizzazione paesaggistica e i lavori configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell'art.3, D.P.R. 6 giugno 2001, n.380, a condizione che, per tali interventi, venga accertata la compatibilità paesaggistica da parte dell'autorità amministrativa competente su domanda specifica del trasgressore (in caso contrario si configura il reato e ha avvio il relativo procedimento penale) (art.181, commi 1 ter e 1 quater, cit., come modificati dall'art.1, comma 36, L. n.308/2004).

Alla luce di quanto sopra esposto, si può concludere che, ad oggi, essendo oramai scaduto il termine per il condono edilizio (come è scaduto il termine per la c.d. sanatoria ambientale esaminata sub 1), per gli abusi commessi in zone a vincolo paesaggistico, si può richiedere soltanto la sanatoria ambientale a regime.

Vale la pena qui ricordare che due sono le tipologie di reati in cui può incorrere chi attua interventi edilizi in zone di rilievo paesaggistico: un abuso edilizio e un danneggiamento all'ambiente.
Il reato ambientale ha, com'è evidente, una sua autonomia rispetto all'abuso edilizio, poiché il bene giuridico che il legislatore intende tutelare in materia di zone vincolate non è meramente il controllo da parte dell'autorità amministrativa dello sviluppo urbanistico del territorio, bensì la tutela di zone vincolate e l'impossibilità di apportare alterazioni allo stato dei luoghi.

In conclusione, è evidente che come, per un verso, il reato ambientale persiste anche dopo il rilascio di un provvedimento di sanatoria edilizia, così l'accoglimento della domanda di condono paesaggistico non potrà più giovare all'autore dell'abuso edilizio (storicamente chiusosi alla data citata).


4. Per quanto concerne il quesito se trovi applicazione in ambito regionale l'art.32, L. n.47/1985, così come testualmente modificato dall'art.32, comma 43, D.L. n.269/2003, alla luce del fatto che la L.r. n.37/1985 aveva già recepito all'art.23, con modifiche, la predetta disposizione statale, si osserva quanto segue.

Con l'entrata in vigore della legge regionale 10 agosto 1985 n. 37 la legge statale n.47/1985 ha potuto trovare limitata applicazione nella Regione Sicilia, giusta il parziale rinvio formale operato dall'art. 1, che testualmente recita: "la legge 28 febbraio 1985 n. 47... e successive modifiche e integrazioni, ad eccezione degli artt. 3, 5, 23, 24, 25, 29, e 50, si applica nella Regione Siciliana con le sostituzioni, modifiche ed integrazioni di cui alla presente legge".

Anche alla luce del consolidato orientamento della Corte costituzionale, la volontà del legislatore regionale è chiara e non può dare adito a dubbi.
In particolare può osservarsi quanto segue:
1) il legislatore regionale ha operato un rinvio dinamico alla normativa statale ("e successive modifiche e integrazioni"), pertanto le disposizioni della L. n.47/1985 (salve le eccezioni indicate), che non sono state sostituite, modificate e integrate dalle norme regionali, continuano a trovare applicazione in Sicilia con tutte le modifiche e integrazioni ad esse eventualmente recate nel tempo dal legislatore statale;
2) nessuna rilevanza hanno invece, in ambito regionale, le successive modifiche o integrazioni recate alle disposizioni statali che, come gli artt.32 e 33 (trasfusi con modifiche nell'art.23, l.r. n.37/1985), erano state modificate, sostituite o integrate dal legislatore regionale, dovendosi fare capo, in questo caso, esclusivamente alle norme regionali.

Ciò posto, e in conclusione, per i condoni edilizi antecedenti continua a trovare applicazione l'art.23, L.R. n.37/1985, salvo quanto già sopra detto (v. paragrafo 2) riguardo all'ultimo condono edilizio.




5. In ordine all'ultimo quesito si osserva quanto segue.

L'art.36, D.P.R. 6 giugno 2001, n.380, recante il "Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia", testualmente prevede che:
"1. In caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di denuncia di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 22, comma 3, o in difformità da essa, fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, 34, comma 1, e comunque fino all'irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda.
2. Il rilascio del permesso in sanatoria è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia, ovvero, in caso di gratuità a norma di legge, in misura pari a quella prevista dall'articolo 16. Nell'ipotesi di intervento realizzato in parziale difformità, l'oblazione è calcolata con riferimento alla parte di opera difforme dal permesso.
3. Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata".

In primo luogo, va chiarito che la Regione siciliana non ha recepito il Testo Unico in materia di edilizia; la problematica va dunque formalmente posta con riferimento all'art.13, L. n.47/1985 (che è la disposizione che è confluita nell'art.36, T.U. di cui trattasi), che invece era stato recepito dalla L.r. n.37/1985.

Ora, l'accertamento di conformità (già previsto, come testè ricordato, dall'art.13, L. n.47/1985, ora confluito nel Testo Unico) è diretto a sanare le opere solo formalmente abusive, in quanto eseguite senza concessione o autorizzazione, ma conformi nella sostanza alla
disciplina urbanistica applicabile per l'area su cui sorgono (vigente sia al momento della loro realizzazione che al momento della presentazione dell'istanza di sanatoria: c.d. doppia conformità).

L'accertamento di conformità si configura dunque, limitatamente agli effetti ricordati, come una ipotesi di sanatoria ordinaria, e non straordinaria, non soggetta a termini di scadenza.
Sembra chiaro pertanto che lo stesso esuli dal campo di applicazione dell'art.17, l.r. 16.04.2003, n.4 che ha riguardo a specifici condoni "straordinari" e cioè, testualmente, alle "istanze di concessione in sanatoria e di autorizzazione edilizia in sanatoria presentate entro i termini di cui alla legge 28 febbraio 1985, n. 47, come recepita dalla legge regionale 10 agosto 1985, n. 37 nonché alla legge 23 dicembre 1994, n. 724, alla legge regionale 29 febbraio 1980, n. 7 e alla legge regionale 18 aprile 1981, n. 70, che alla data di entrata in vigore della presente legge non sono ancora state definite con l'emissione del relativo provvedimento,", ed "anche alle pratiche la cui oblazione risulti pagata entro i termini di cui alla legge 28 febbraio 1985, n.47 e alla legge 23 dicembre 1994, n.724"(come disposto dal successivo art.11, l.r. 8.9.2003, n.13 ).

Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.