Pos. II-IV Prot. 62.2005.11


OGGETTO: Ente pubblico e privato.- Ente sviluppo agricolo ed Istituto regionale della vite e del vino.- Direttore generale.- Conferimento incarico.


ASSESSORATO REGIONALE
AGRICOLTURA E FORESTE
Ufficio di Gabinetto
(Rif. nota n. 24769/Gab dell'11.3.2005)

P A L E R M O


1.- Con la nota emarginata - richiamata la previsione recata dall'art. 44 della l.r. 28 dicembre 2004, n. 17, rubricato "Composizione e nomina dei consigli di amministrazione di ESA e IRVV", che al comma 4 testualmente dispone che ai suddetti Enti "è preposto un direttore generale nominato dal rispettivo presidente, su proposta del consiglio di amministrazione, previo assenso dell'Assessore regionale per l'agricoltura e le foreste, tra i dirigenti dell'Ente o del ruolo unico della dirigenza dell'Amministrazione regionale, in possesso del diploma di laurea, di un'anzianità nella qualifica almeno decennale, nonché tra soggetti esterni alla pubblica amministrazione in possesso dei requisiti di cui alla legge regionale 15 maggio 2000, n. 10 ed al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165", e dato atto che sono state avviate le procedure di ricostituzione degli ordinari organi di amministrazione di entrambi gli indicati Enti - si chiede di sapere se possa procedersi alla nomina del Direttore generale dell'Ente di sviluppo agricolo e dell'Istituto regionale della vite e del vino, ambedue privi di detta figura burocratica apicale, rispettivamente da parte di un Commissario straordinario, attualmente in carica presso l'ESA, o di un Commissario ad acta, nell'ipotesi dell'IRVV.
Nel riferire le proprie perplessità al proposito, si rileva che, al fine di garantire la funzionalità e la continuità dell'azione amministrativa, "potrebbe valutarsi la possibilità di reiterare la nomina di un facente funzione".

2.- In ordine alla problematica proposta lo scrivente condivide le obiezioni mosse all'ipotesi di affidare la nomina del vertice burocratico degli anzidetti Enti ad un organo straordinario dei medesimi, e, in aggiunta alle osservazioni espresse da codesto ramo di amministrazione in seno alla nota che si riscontra, formula le seguenti considerazioni.
Preliminarmente, ed in via generale, va rilevato che le sostituzioni commissariali, che si realizzano attraverso organi straordinari e temporanei, incidono su quella posizione di autonomia istituzionale e funzionale di cui i vari enti, in diverso grado, godono.
Pur trovando le stesse il proprio fondamento nell'esigenza di salvaguardare l'unitarietà e la funzionalità del sistema, e, sostanzialmente, in quel nesso di derivazione in senso giuridico che sussiste, nella specie, tra la Regione ed enti di tipo e di rango diverso, esse quindi - attesa altresì la loro derivazione esterna ed il carattere di eccezionalità rispetto alla struttura ed al (normale) funzionamento degli enti - debbono ammettersi con cautela, anche in ordine alla determinazione dei limiti dell'attività che in via sostitutiva viene posta in essere.
Va invero tenuto in debito conto che l'organo commissariale svolge un ruolo di mero sostituto temporaneo degli organi istituzionali, e dovrebbe pertanto astenersi - in considerazione appunto del proprio contingente inserimento funzionale - dall'assumere provvedimenti atti a definire scelte programmatiche spettanti agli organi di indirizzo politico-amministrativo degli enti commissariati.
L'ingerenza nell'esercizio dei poteri discrezionali degli organi degli enti sottoordinati va quindi limitata a quegli atti la cui assunzione risulta assolutamente necessaria ed indispensabile, e che non configurano comunque scelte di fondo ascritte all'autonoma determinazione dei medesimi enti.
Nella fattispecie rappresentata si osserva che il rapporto che lega il vertice burocratico degli indicati Enti ai propri Organi collegiali di amministrazione, ed in particolare quell'intuitu personae che connota la proposta di nomina rimessa ai rispettivi Consigli appare escludere che si possa imputare l'adozione dell'indicato atto ad un commissario.
La ampia facoltà di scelta rimessa a tal proposito ai relativi Organi di indirizzo, che possono individuare il soggetto da preporre alla sottostante organizzazione amministrativa, ed a cui attribuire le connesse responsabilità gestionali, fra diverse platee di soggetti (dirigenti dell'Ente o dirigenti regionali o ancora persone di particolare e comprovata qualificazione professionale), conferma e potenzia la spettanza all'autorità di indirizzo del potere di selezione allo scopo di affidamento dell'incarico apicale di che trattasi.
La soggettività e l'autonomia degli Enti in discorso verrebbero pesantemente incise laddove, viceversa, una scelta destinata a perdurare nel tempo ed a connotare le modalità dell'ordinaria azione amministrativa degli Enti medesimi non siano in concreto poste in essere dagli ordinari Organi di amministrazione, che rimarrebbero privi della possibilità di indirizzare in tal modo il funzionamento della struttura.

Nelle more del perfezionamento dell'ordinario iter procedimentale per la ricostituzione degli organi, pertanto, non può che ritenersi legittimo il procedere all'utilizzo dello strumento della reggenza.
Detto istituto - come ha avuto già modo di osservare lo scrivente in occasione di una precedente consulenza resa al Dipartimento interventi infrastrutturali di codesto Assessorato con nota n. 6730/57.2004.11 del 20 aprile 2004 - costituisce strumento dal carattere eccezionale e strettamente temporaneo consentito per l'insopprimibile necessità di assicurare la continuità dell'azione amministrativa e per non compromettere il perseguimento degli interessi pubblici affidati, e può trovare applicazione (cfr. Corte dei conti, Sezione controllo Stato, 3 giugno 1999, n. 39 e 18 luglio 2000, n. 74) anche in vigenza della cosiddetta privatizzazione del pubblico impiego, configurandosi quale atto autoritativo che risponde ad ineliminabili esigenze organizzative (cfr. Consiglio di Stato, Sezione quarta, 3 novembre 1986, n. 704).
L'incarico di facente funzioni, da affidare ad un dirigente incardinato nel relativo Ente, nel rispetto della normativa in materia di attribuzione di mansioni superiori secondo cui la relativa assegnazione può essere disposta per obiettive esigenze di servizio e, nel caso di vacanza di posto in organico, per non più di sei mesi, prorogabili a dodici qualora siano state avviate le procedure per la copertura del posto vacante, consentirebbe dunque, in via temporanea ed assolutamente eccezionale, di garantire quella indispensabile ed irrinunciabile funzionalità ed operatività degli Enti di cui alla problematica in esame.
Si evidenzia a tal proposito che, in via di principio e sempre all'esclusivo scopo di corrispondere ad esigenze organizzative indefettibili, nulla osta all'assegnazione dell'incarico di reggenza ad alternanza, e dunque a diversi dirigenti per distinti periodi.

Per completezza si osserva poi che, a prescindere dalla connotazione letterale di ciascun incarico commissariale, va ritenuto che - da un punto di vista tecnico giuridico e sotto un profilo sostanziale - vada qualificato straordinario l'organo destinato ad agire in mancanza dell'organo (ordinario) di riferimento, mentre si configuri l'ipotesi di commissario ad acta non soltanto laddove l'incarico ascritto sia puntualmente individuato, ma qualora sussistano gli organi normali, che vengono conservati, e la cui attività risulta sospesa soltanto limitatamente alla competenza commissariale.

3.- Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.