Pos. II-IV Prot. 176.2005.11


OGGETTO: Regione siciliana.- Affidamento incarichi di studio, ricerca e consulenza.- Obblighi ex art. 1, comma 11, L. 311/2004.

SEGRETERIA GENERALE
(Rif. nota n. 3606 del 28 giugno 2005)

e, p.c. DIPARTIMENTO REGIONALE DEL
PERSONALE, DEI SERVIZI GENERALI, DI QUIESCENZA PREVIDENZA ED ASSISTENZA DEL PERSONALE

DIPARTIMENTO REGIONALE DELLA
PROGRAMMAZIONE

P A L E R M O

1.- Con la emarginata nota, a firma dell'On.le Presidente, codesta Segreteria Generale, richiamata la normativa recata dall'art. 1, comma 11, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria 2005), formula una serie di considerazioni circa la portata ed il contenuto della disposizione citata, nonché in ordine all'applicabilità della medesima alla Regione siciliana, e chiede l'avviso dello scrivente sulla questione.

2.- Al fine di rendere la consulenza richiesta si ritiene necessario individuare preliminarmente le distinte prescrizioni recate dalla disposizione indicata, e, in relazione al puntuale contenuto di esse, evidenziarne la portata e l'ambito di applicabilità.
A tale scopo si osserva che il richiamato art. 1, comma 11, della legge finanziario 2005, appare ripartibile in quattro distinte prescrizioni attinenti materie e competenze affatto diverse.
Esso, invero dispone innanzitutto in materia di spesa, ed al fine del contenimento della spesa e del perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica stabiliti in sede di Unione Europea cui l'intera legge finanziaria appare preordinata, impone che "la spesa annua per studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all'amministrazione sostenuta per ciascuno degli anni 2005, 2006 e 2007 dalle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, esclusi le università, gli enti di ricerca e gli organismi equiparati, non deve essere superiore a quella sostenuta nell'anno 2004."
In relazione a tale norma si osserva che la Regione siciliana, in attuazione dell'art. 1, comma 38, della stessa legge 311/2004 - il quale dispone che "per gli esercizi 2005, 2006 e 2007, le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano concordano, entro il 31 marzo di ciascun anno, con il Ministero dell'economia e delle finanze, il livello delle spese correnti e in conto capitale, nonché dei relativi pagamenti, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica per il periodo 2005-2007" - ha raggiunto, nel rispetto delle competenze statutariamente garantite, l'accordo relativo al patto di stabilità interno per l'anno 2005.
Considerato che l'accordo stipulato è intervenuto con riferimento al totale delle spese in conto corrente ed in conto capitale, e che il medesimo non ha posto alcuna condizione in merito ad ulteriori vincoli cui dovrebbe sottostare la Regione, è da ritenere che esso sia assolutamente esaustivo.
Presupposto quindi che non esistono più linee di coerenza al contenimento della spesa pubblica e che, in coerenza con il sistema costituzionale e statutario che attribuisce alla Regione siciliana la competenza legislativa esclusiva in materia ordinamentale ed organizzativa, va ritenuto che la prescrizione in discorso non concerne la Regione.

Per quanto riguarda la norma secondo cui "l'affidamento di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all'amministrazione in materie e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell'ente, deve essere adeguatamente motivato ed è possibile soltanto nei casi previsti dalla legge ovvero nell'ipotesi di eventi straordinari", si rileva che le prescrizioni recate appaiono esplicitazione del principio generale secondo cui la Pubblica Amministrazione, nell'assolvimento dei propri compiti istituzionali, deve prioritariamente avvalersi del proprio apparato organizzativo e del personale ad esso preposto od assegnato, residuando la possibilità di ricorrere a professionalità esterne soltanto in ragione di eventi non sopperibili con la ordinaria struttura burocratica.
In dottrina ed in giurisprudenza, invero, pacificamente è stato individuato nella sussistenza di un rapporto organico e di servizio il nesso eziologico legittimante l'esercizio di funzioni in nome e per conto delle amministrazioni pubbliche.
Dunque, meramente ricognitivo appare il contenuto della norma in commento, che si impone alla Regione non tanto poiché essa rientra nel novero dei destinatari della medesima, ma poiché le recate prescrizioni costituiscono esplicitazione ed esemplificazione di sovraordinate disposizioni costituzionali ed in particolare del principio di buon andamento di cui all'art. 97 della Costituzione.

Per ciò che concerne la disposizione secondo cui "in ogni caso, l'atto di affidamento di incarichi e consulenze di cui al secondo periodo deve essere trasmesso alla Corte dei conti" - ribadendo l'avviso espresso dallo scrivente ancorchè con riferimento a diversa fattispecie (cfr. parere reso con nota prot. n. 16495/145.2003.11 del 2 ottobre 2003 in ordine all'obbligo di comunicazione alla sezione regionale della Corte dei conti allora imposto dall'art. 24, comma 5, della legge finanziaria 2003, alle pubbliche amministrazioni facenti ricorso alla trattativa privata) - si osserva che essa appare riconducibile ad un potere di controllo già sussistente in capo alla Corte, ed in ordine al quale la normativa in esame si limita a sancire il dovere di procedere ad una informazione atta a consentire l'esplicazione delle relative funzioni.
In altri termini, con una puntuale determinazione legislativa si è proceduto ad individuare fattispecie obbligatoriamente soggette al controllo (successivo), laddove in via generale la relativa potestà è rimessa allo stesso Organo di controllo, cui spetta, appunto, definire annualmente "i programmi ed i criteri di riferimento del controllo" (cfr., in via generale, art. 3, comma 4, legge 14 gennaio 1994, n. 20, e specificamente, per ciò che attiene la Sezione di controllo della Corte dei conti per la Regione siciliana, art. 2, comma 3, D.Lgs. 6 maggio 1948, n. 655, e successive modifiche ed integrazioni).

Infine in ordine all'ultima prescrizione della disposizione in commento, secondo cui "l'affidamento di incarichi in assenza dei presupposti di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale", si osserva che la medesima appare attenere a materie (ordinamento degli uffici e stato giuridico ed economico del personale) di esclusiva competenza regionale e pertanto, anche alla luce della clausola di salvaguardia contenuta nel comma 569 del medesimo articolo della legge finanziaria in commento, secondo cui "le disposizioni della presente legge sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti", non appare destinato a trovare diretta applicazione in ambito regionale.

Così brevemente identificati i contenuti della norma è possibile riscontrare le specifiche perplessità espresse nella nota in riferimento.

L'organo deputato allo svolgimento delle funzioni di controllo amministrativo e contabile, ed in particolare abilitato ad esercitare il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio della Regione, è per la Regione siciliana, ai sensi dell'art. 23 dello Statuto e delle correlate Norme di attuazione approvate con D.Lgs. 6 maggio 1948, n. 655, quali risultano a seguito delle modifiche ed integrazioni recate con D.Lgs. 18 giugno 1999, n. 200, la Sezione di controllo con dette Norme istituita.
Acclarata pertanto la competenza della Sezione di controllo per la Regione siciliana è ad essa che bisogna trasmettere gli atti in discorso, eventualmente secondo modalità con la stessa concordate, in mancanza delle quali comunque ben può procedersi in conformità agli indirizzi ed ai criteri formulati dalle Sezioni riunite in sede di controllo nell'adunanza del 15 febbraio 2005 con apposita deliberazione, con i necessari adattamenti determinati dalla specialità della Regione siciliana, che comportano in particolare la non operatività della prescrizione relativa alla certificazione sul rispetto del limite di spesa.

Per quanto attiene la problematica relativa all'individuazione degli atti per cui sorge l'obbligo della trasmissione, nel richiamare quanto affermato a tal proposito dalla Corte dei conti, non può non rilevarsi come un'interpretazione letterale e sistematica dell'intera disposizione, conduce all'esclusione dal novero degli incarichi oggetto della recata disciplina, quelli di competenza del vertice politico-amministrativo.
Ed invero il riferimento operato alla struttura burocratica dell'ente correlato al sancito illecito disciplinare (per le ipotesi di violazione delle prescrizioni) consente di ricondurre ai soli incarichi conferiti dai dirigenti, rientranti dunque nell'ambito gestionale agli stessi ascritto, l'operatività della norma.
L'istituto dell'illecito disciplinare non è configurabile, invero, nei confronti dei soggetti che rivestono cariche politiche e di rappresentanza, e d'altro canto la dizione struttura burocratica appare richiamare in via esclusiva l'apparato in cui è articolata la struttura operativa di un ente allo scopo di espletare l'attività amministrativa e gestionale ascritta alla direzione amministrativa (e cioè ai dirigenti) dello stesso.

Nessun dubbio sussiste poi circa la non dovuta trasmissione preventiva di atti, sia poiché l'attività da espletarsi da parte della Corte è inquadrabile, come visto, nell'ambito del controllo successivo, sia poiché, esplicitamente, il legislatore nazionale ha avuto riguardo agli atti di affidamento di incarico, e dunque a provvedimenti già perfezionati, e non ad atti propositivi o ad essi istruttori.
Non si ritiene infine che le peculiarità della gestione dei fondi di Agenda 2000 valga a differenziare, sotto tale profilo, le incombenze della competente Amministrazione, che a prescindere da una eventuale sottoposizione in via preventiva al controllo preventivo di determinati atti, appare comunque tenuta al rispetto delle prescrizioni dettate in via generale.

Nei termini l'avviso dello scrivente, che si riserva un eventuale approfondimento di taluni aspetti della problematica esaminata alla luce delle considerazioni che potranno essere formulate in ordine alle singole questioni dai Dipartimenti cui il presente parere è trasmesso per conoscenza, invitati peraltro ad esprimersi sotto gli aspetti riconducibili alle loro specifiche competenze, qualora lo ritenessero opportuno, in seno alla nota che si riscontra.

3.-Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso al presente parere, presso codesto Dipartimento, da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.


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