Pos. 1   Prot. N. 212.11.2005 



Oggetto: AGRICOLTURA E FORESTE - CONSORZI DI BONIFICA - ACCESSO ALLA CARICA DI DIRETTORE - EQUIPOLLENZA TITOLI DI STUDIO.




Allegati n...........................


ASSESSORATO REGIONALE AGRICOLTURA E FORESTE
Dipartimento Regionale Interventi Infrastrutturali
Servizio vigilanza Consorzi di bonifica e Consorzi agrari
PALERMO



1. Con nota 19 luglio 2005, n. 70263, il Dipartimento in indirizzo ha chiesto l'avviso di questo Ufficio sulla problematica in oggetto.
Con nota 18 agosto 2005, n.11400/212.2005.11, lo scrivente ha richiesto la trasmissione degli atti che si assumevano allegati. Gli stessi sono stati trasmessi con successiva nota dell'Amministrazione richiedente 1 settembre 2005, n. 82467.
Viene riferito che alla copertura del posto vacante di Direttore generale di un Consorzio di bonifica siciliano si è provveduto, con delibera dell'Amministratore provvisorio dell'Ente, nominando un dirigente amministrativo sprovvisto della laurea, titolo di studio richiesto dal Piano di organizzazione variabile per il profilo professionale di direttore.
Nella deliberazione considerata si da' atto che il dirigente amministrativo del Consorzio possiede un attestato rilasciato dalla Facoltà di giurisprudenza dell'Università di Padova, riconosciuto equipollente alla laurea in virtù delle previsioni contenute nel decreto del Ministero dei LL.PP. 18 maggio 1926, n. 2911, nel r.d.l. 27 ottobre 1927, n. 2312 e nel decreto del Ministro dell'agricoltura e delle foreste 4 maggio 1962; inoltre l'equipollenza dell'indicato titolo alla laurea discenderebbe anche dalla dichiarazione a verbale all'art. 5 del c.c.n.l. dei dirigenti degli enti di bonifica (n.d.r. : in mancanza di specifica indicazione, il c.c.n.l. richiamato in delibera pare essere quello del 28 luglio 1970) che prevede "l'equipollenza di altro titolo al diploma di laurea deve essere valutata in relazione alle norme legislative e regolamentari vigenti ed in particolare a quelle contenute nell'art. 1 del R.D.L. 27-10-1927, n. 2312 e nei relativi decreti emanati dal Ministro per l'agricoltura e le foreste in data 31 luglio 1961 e 4 maggio 1962".    

Codesta Amministrazione chiede se l'attestato suindicato, rilasciato dall'Università di Padova al termine di un corso di perfezionamento, per funzionari amministrativi dei Consorzi di bonifica, della durata di sei mesi, svoltosi negli anni 1967/1968, possa essere riconosciuto equipollente alla laurea alla luce della previsione del Piano di organizzazione variabile del personale del Consorzio interessato - approvato con deliberazione della Giunta regionale 8-9 febbraio 2001, n. 97 - che prevede come requisito per l'accesso al profilo professionale di Direttore la laurea in giurisprudenza o in economia e commercio o in ingegneria o in scienze agrarie o forestali, ammettendo, oltre a quelli espressamente indicati, solo i titoli di studio "equipollenti per legge".
Si chiede infine quali strumenti di tutela può adottare l'Amministrazione, qualora la delibera considerata si ritenesse adottata in violazione del requisito relativo al titolo di studio.
2. Sulla problematica posta si rassegna quanto segue.
L'art. 1 del R.D.L. 27 ottobre 1927, n. 2312, prevedeva che i direttori e i segretari amministrativi dei consorzi di bonifica di prima categoria potessero essere autorizzati a rogare in forma pubblica i contratti nell'interesse dei consorzi, l'autorizzazione era data con decreto del Ministro dei lavori pubblici agli impiegati provvisti di laurea in giurisprudenza, in scienze economiche e commerciali, ovvero di "altro titolo rilasciato da università o istituti superiori del Regno, riconosciuto equipollente dal Ministro per i lavori pubblici". La stessa autorizzazione poteva essere concessa agli impiegati muniti di diploma di ragioneria o di patente di segretario comunale purchè risultasse la loro competenza in materia di amministrazione consorziale. La norma considerata deve ritenersi abrogata giacchè, come disposto dall'art. 1 del R.D. 3 giugno 1940, n. 1344, con l'abrogazione dell'art. 69 del R.D. 13 febbraio 1933, n. 215 - riguardante la stipulazione in forma pubblica amministrativa dei contratti che interessano i Consorzi di bonifica - sono da intendere revocate le autorizzazioni a rogare in forma pubblica amministrativa concesse al personale dei consorzi anche in virtù di precedenti disposizioni.
Il riferimento al criterio dell'equipollenza, attraverso l'espresso richiamo dei titoli rilasciati da università o istituti superiori del Regno, di cui all'abrogato art. 1 del R.D. 2312/1927 è da ritenere riconducibile ai titoli di studio di livello universitario poichè, come si evince da numerose norme del R.D. 31 agosto 1933, n. 1592, testo unico delle leggi sull'istruzione superiore - in cui sono state trasfuse le norme del R.D. 30 settembre 1923, n. 2102, "Ordinamento dell'istruzione superiore", in vigore all'emanazione del R.D. 2312/1927 - l'istruzione superiore per l'esercizio degli uffici e delle professioni è impartita nelle Università e negli Istituti superiori (art. 1), inoltre, ai sensi dell'art. 20 dello stesso R.D. del 1933, "Le Facoltà che possono essere costituite presso ciascuna Università o Istituto superiore sono: di giurisprudenza; di scienze politiche; di scienze economiche e commerciali;...........". L'art. 148 del testo unico, poi, prevede che lo statuto di ogni Università o Istituto superiore determina per ciascuna facoltà e scuola il numero minimo di materie alle quali gli studenti debbono iscriversi durante gli anni di corso prescritti per il conseguimento della laurea o del diploma (di laurea), mentre l'art. 167 dispone che "Le Università e gli Istituti superiori conferiscono, in nome del Re, le lauree e i diplomi.......per ciascuna delle facoltà indicate nell'articolo 20......." ed ancora, l'art. 172, statuisce che le lauree e i diplomi conferiti dalle Università e dagli Istituti superiori hanno valore di qualifiche accademiche.
Discende dagli articoli sopra richiamati a titolo esemplificativo, che nel sistema dell'istruzione superiore, di livello universitario, di allora, le lauree o i diplomi di laurea (i cui corsi avevano una durata minima triennale) venivano rilasciati dalle Università e dagli Istituiti superiori e ai corsi delle due equivalenti istituzioni si accedeva dopo il conseguimento degli esami di maturità o il conseguimento del diploma degli istituti tecnici, secondo il sistema d'accesso delineato all'art. 143 del testo unico del 1933.
Conseguentemente l'equipollenza indicata nell'inciso riportato al comma 2 dell'art. 1 del R.D. 2312/1927 "altro titolo rilasciato da università o istituti superiori del Regno", non può che riferirsi ad altra laurea rilasciata da università e istituti superiori, che il Ministro poteva riconoscere equipollente alle due specifiche lauree indicate dalla norma, agli esclusivi fini di rogare atti in forma pubblica, dovendosi ritenere che nel sistema universitario di allora (ed anche di oggi) l'equipollenza legale può assegnarsi solo a titoli dello stesso livello di istruzione, con esclusione anche dell'equipollenza tra una laurea e un diploma di laurea.
Ciò detto, la disposizione riportata all'art. 2 del R.D. 2312/1927 (e da ritenere non abrogata per effetto del disposto dell'art. 1 del R.D. 1344 del 1940), impone che per la nomina di direttore nei consorzi agrari è indispensabile, a pena di nullità del contratto di impiego, il possesso dei titoli di cui al precedente articolo 1, da identificarsi, per quanto considerato, negli indicati titoli accademici.
Le considerazioni sopra svolte dallo scrivente sembrano trovare riscontro anche nella sentenza della Cassazione civile n. 4540 del 16 maggio 1996 che, confermando la sentenza d'appello del Tribunale di Verona del 5 gennaio 1995 - con la quale si è ritenuta nulla la delibera di un consorzio di bonifica per contrasto con la norma imperativa di cui all'art. 2 del R.D. 2312/1927, che stabilisce il requisito del titolo di studio della laurea in giurisprudenza o in scienze economiche e commerciali - opera una lettura restrittiva dell'anzidetta norma, limitando il riferimento alle lauree ammissibili alle sole due espressamente indicate (giurisprudenza e scienze economiche e commerciali), non considerando nemmeno la possibilità dell'equipollenza nella parte in cui afferma che "la scelta del legislatore si è mossa nella stessa logica che spesso fa preferire alla guida di società industriali persona che abbia competenza giuridica, economica o finanziaria in luogo di un tecnico competente nelle specifiche attività industriali". Palesemente la Corte riferisce la competenza assegnata al Ministro dei lavori pubblici in ordine all'equipollenza dei titoli di studio - sempre nei termini sopra riferiti - esclusivamente all'interno dall'abrogato art. 1, e cioè per la concessione dell'autorizzazione a rogare atti pubblici.
Espressamente poi la Corte ritiene che "il tassativo requisito delle lauree........appare espressione" della finalità dell'atto normativo identificata, nel preambolo dello stesso, nella necessità ed urgenza di assicurare un miglior funzionamento dei consorzi idraulico e di bonifica "e non coerente alla possibilità riconosciuta al personale direttivo di rogare atti pubblici".
L'art. 2 del R.D. 2312/1927 nel richiamare i titoli dell'articolo precedente non può dunque che riferirsi alle due specifiche lauree in quello menzionate, a contrario argomentando dovrebbe altrimenti sostenersi che tra i titoli richiamati per la nomina a direttore e segretario amministrativo vanno ricompresi anche il diploma di ragioneria o la patente di segretario comunale.
Per quanto finora esposto, suscita perplessità il contenuto dei decreti ministeriali del 1961 e del 1962, nella parte in cui richiama l'art. 1 del R.D. 2312/1927, che alla data di emanazione dei decreti ministeriali era già da ritenersi abrogato; inoltre (nel primo visto) viene esattamente asserito che il diploma di laurea in giurisprudenza o in scienze economiche e commerciali configura il titolo richiesto dall'art. 2 del regio decreto del 1927 per la nomina a direttore od a segretario amministrativo di consorzi di bonifica; ciononostante si decreta, contrariamente alle premesse, che il superamento del corso semestrale per funzionari amministrativi degli enti di bonifica è riconosciuto equipollente al diploma di laurea in giurisprudenza o in scienze economiche e commerciali ai fini della nomina a direttore ed a segretario dei consorzi di bonifica. Infine il richiamo al decreto del Ministro dei lavori pubblici 18 maggio 1926, n. 2911, chiarisce poco in relazione alle conclusioni riportate nei decreti ministeriali, sia perche il decreto del 1926 si limita a riconoscere il titolo rilasciato da corsi di addestramento del personale come titolo di idoneità all'ammissione agli uffici amministrativi, sia perché lo stesso è precedente al R.D. 2312/1927 il cui preambolo - richiamato dalla Corte di Cassazione nella sentenza succitata, a chiarimento del tassativo requisito del possesso della laurea per la nomina a direttore e segretario amministrativo, posto dall'art. 2 - da' contezza della finalità espressa nel preambolo della stessa norma nei seguenti termini: "Ritenuta la necessità e l'urgenza di assicurare un miglior funzionamento dei consorzi idraulici e di bonifica, imponendo una più rigorosa scelta del personale direttivo, nonché di apportare alcuni ritocchi alla vigente legislazione".
A prescindere comunque dalle perplessità suscitate dai decreti del Ministro dell'agricoltura e le foreste, va rilevato che gli stessi decretano l'equipollenza di titoli per le nomine a specifici profili professionali dei consorzi di bonifica sotto il controllo del Ministero stesso . Pare, allora, allo scrivente che si tratti di atti amministrativi dell'autorità di vigilanza sui consorzi che nello Stato è il Ministro suindicato.
In detti termini, i decreti del Ministro dell'agricoltura e le foreste, quali atti di indirizzo politico e amministrativo del potere vigilante sugli enti sotto il suo controllo, non hanno invero valore e carattere generale, non sono cioè atti dai quali discenda l'equipollenza dei titoli di studio in senso tecnico, vale a dire quella fissata per legge nel sistema della normativa sull'istruzione superiore (cfr. C.Stato, sez. V, 26-03-1982, n. 258), competenza ascritta specificamente al Ministro della pubblica istruzione (oggi MIUR,) con efficacia uniforme su tutto il territorio nazionale.
Ne discende che i decreti ministeriali del 1961 e del 1962 non sono applicabili in Sicilia che, in materia di consorzi di bonifica, ha competenza di tipo esclusivo, ai sensi dell'art. 14, lettera b) dello statuto, "di modo che non possono validamente opporsi......difformità dalla legislazione statale, che non attengano,.........al livello dei principi generali dell'ordinamento giuridico" (cfr. sent. Corte costituzionale 356/1993); nello stesso ambito la Corte costituzionale con successiva sentenza (n. 346/1994) ha specificato che "nel loro profilo pubblicistico i consorzi sono enti pubblici locali operanti in materie di competenza regionale, e dunque <>...........della cui organizzazione e delle cui funzioni la Regione può disporre nell'ambito e nei limiti della propria potestà legislativa".
Aggiungasi che ai sensi dell'art. 4 del D.P.Reg. 28 febbraio 1979, n. 70, ultimo comma, la Giunta regionale esprime parere vincolante sugli adempimenti finali di competenza degli Assessori relativi ad atti, aziende o istituti concernenti regolamenti, statuti o piante organiche degli stesso o comunque modifiche dello stato giuridico o economico del relativo personale. Al parere vincolante della Giunta è infatti stato sottoposto il POV del Consorzio interessato che, per l'accesso al profilo professionale di Direttore, richiede il possesso di specifiche lauree, unitamente a quelle dichiarate equipollenti per legge. Giacchè con il parere vincolante della Giunta, nella specifica fattispecie, è stato creato un collegamento diretto tra il profilo professionale da attribuire (direttore) e il titolo di studio posseduto (laurea), ed "è il titolo di studio a caratterizzare, nell'ambito della qualifica dirigenziale rivestita dal dipendente, il contenuto di professionalità necessaria per determinate e specifiche funzioni" (cfr. T.A.R. Abbruzzo, 28-12-1988, n. 716); ne consegue che il possesso di quello specifico titolo è imprescindibile, mentre l'equipollenza per legge considerata nel POV non può che essere quella tecnicamente fissata per legge dal sistema normativo sull'istruzione superiore (cfr. C.G.A., sez, giurisd., 30-05-1995, n.190).

3. In ordine all'ultimo quesito relativo agli strumenti di tutela da adottare nella fattispecie sottoposta, si rileva che ai sensi dell'art. 20 della l.r. 45/1995 il Consorzio deve trasmettere all'Assessorato, titolare delle funzioni di vigilanza sullo stesso, ogni delibera (tranne quelle meramente esecutive) entro due giorni dall'adozione e l'autorità di vigilanza, qualora lo ritenga opportuno, può "sciogliere o revocare gli organi dei consorzi per gravi violazioni di legge o regolamenti........." . Oltre a ciò si ribadisce, in virtù di quanto più sopra sostenuto, che la delibera de qua pare rientrare tra quelle soggette, ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 4 del d.P.Reg. 28 febbraio 1979, n. 70, al parere vincolante della Giunta regionale, trattandosi di atto che modifica lo stato giuridico ed economico di un dipendente del consorzio rispetto alla previsione contenuta nel P.O.V. dalla stessa Giunta approvato.
Nei termini il reso parere.
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Ai sensi dell'art. 15,co.2 del D.P. Reg. 16 giugno 1998,n.12, lo Scrivente acconsente sin d'ora all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali richiedenti.
Si ricorda poi che in conformità alla circolare presidenziale dell'8 settembre 1998,n.16586/66.98.12, trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati "FONS".

   





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