OGGETTO: Nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti. Approvazione del progetto ed autorizzazione alla realizzazione. Art.27 D. L.vo n.22/97. Quesiti.
Assessorato regionale Territorio e Ambiente
P A L E R M O
1. Con la nota cui si risponde vien chiesto allo Scrivente di interpretare l'art. 27 del D. L. vo n. 22/97, che disciplina l'approvazione del progetto e l'autorizzazione alla realizzazione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti.
In particolare, con riferimento al comma 2 dell'articolo citato - che prevede, per la valutazione dei predetti progetti, la convocazione di un'apposita conferenza - vien chiesto di chiarire quali siano le figure istituzionali legittimate a parteciparvi.
Al riguardo codesto Assessorato osserva che, poichè la norma citata prevede la partecipazione in conferenza dei "responsabili degli uffici regionali competenti", qualora per "uffici" debbano intendersi i singoli rami dell'Amministrazione regionale, in conferenza dovrebbe esser presente il "capo" di tali uffici e quindi, per codesto Assessorato, l'Assessore pro-tempore o un suo delegato. Qualora invece la locuzione "uffici regionali competenti" possa essere riferita in senso tecnico ai gruppi di lavoro, nel caso di progetto che costituisca variante allo strumento urbanistico, dovrebbe risultare ammessa in conferenza la partecipazione di un dirigente del gruppo di lavoro della Direzione regionale dell'Urbanistica interessato alla variante.
Con riferimento poi al comma 5 dell'art.27 in esame - ai sensi del quale l'autorizzazione del progetto "costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico comunale e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità dei lavori" - vengono sollevate ulteriori perplessità.
In primo luogo, poichè il citato comma 5 non prevede, nel caso di variante allo strumento urbanistico, la ratifica da parte del consiglio comunale della adesione data dal sindaco in conferenza, codesto Assessorato chiede se, "qualora dovesse ritenersi non derogabile la competenza ordinaria del consiglio comunale in materia di pianificazione urbanistica", il sindaco non debba produrre in conferenza "l'assenso di detto organo consiliare (munito del visto di legittimità del CO.RE.CO.) alla variante urbanistica conseguente alla approvazione del progetto".
In secondo luogo, con riferimento alla circostanza che l'approvazione del progetto non solo costituisce variante urbanistica, ma comporta anche la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità dei lavori, vien posta la questione della tutela dei proprietari delle aree interessate alla variante e agli eventuali espropri.
Al riguardo vien fatto notare che, in assenza di qualsiasi forma di pubblicità della variante, "il proprietario potrebbe trovarsi ad avere conoscenza della realizzazione dell'impianto, in variante agli strumenti urbanistici, solo con l'avviso di immissione nel possesso, senza avere avuto alcuna possibilità di partecipazione e di contraddittorio con la Pubblica Amministrazione".
Vien chiesto pertanto di valutare se non possa prospettarsi la tesi di "una necessaria partecipazione alla conferenza di quei privati nei cui confronti l'approvazione del progetto in conferenza è destinata a produrre effetti diretti".
2. In via preliminare va osservato che il decreto legislativo 5 febbraio 1997 n. 22, noto come decreto Ronchi - recante norme di attuazione di tre direttive CEE in materia di rifiuti, rifiuti pericolosi, imballaggi e rifiuti di imballaggio - all'art. 1, nel delineare il proprio campo di applicazione, prevede tra l'altro che: "Le disposizioni di principio del presente decreto costituiscono norme di riforma economico-sociale nei confronti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome aventi competenza esclusiva in materia, le quali provvedono ad adeguare i rispettivi ordinamenti entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto" (comma 3).
Le disposizioni di princio del decreto Ronchi, in quanto "norme di riforma economico-sociale", sono dunque da considerare immediatamente applicabili nella nostra Regione.
A ciò si aggiunga che la Regione siciliana, in materia di smaltimento dei rifiuti, già in passato faceva rinvio alla normativa statale e in particolare al D. P. R. 10 settembre 1982 n. 915, abrogato dall'art. 56, comma 1, lett. a) del decreto in esame.
Il rinvio alla normativa statale va oggi riferito al D. L.vo 22/97, che è pertanto da ritenere applicabile in Sicilia, anche in assenza di una legge regionale di recepimento, non limitatamente alle disposizioni di principio, ma in via generale, salvi gli aspetti già disciplinati in modo specifico dal legislatore regionale e salvi i necessari adattamenti all'ordinamento istituzionale e amministrativo della nostra Regione.
3. Ciò posto, prima di esaminare i quesiti sollevati da codesto Assessorato con riferimento all'art. 27 del decreto de quo, conviene richiamare il testo di tale articolo.
Questo, nel disciplinare l'approvazione del progetto e l'autorizzazione alla realizzazione degli impianti di smaltimento e di recupero
dei rifiuti, delinea il seguente iter procedimentale.
"I soggetti che intendono realizzare nuovi impianti di smaltimento o di recupero dei rifiuti... devono presentare apposita domanda alla regione competente per territorio, allegando il progetto definitivo dell'impianto e la documentazione tecnica..." (comma 1).
"Entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1, la regione nomina un responsabile del procedimento e convoca una apposita conferenza cui partecipano i responsabili degli uffici regionali competenti e i rappresentanti degli enti locali interessati.
Alla conferenza è invitato a partecipare anche il richiedente l'autorizzazione o un suo rappresentante al fine di acquisire informazioni e chiarimenti" (comma 2).
"Entro novanta giorni dalla sua convocazione la conferenza:
a) procede alla valutazione dei progetti;
b) acquisisce e valuta tutti gli elementi relativi alla compatibilità del progetto con le esigenze ambientali e territoriali;
c) ...
d) trasmette le proprie conclusioni con i relativi atti alla Giunta regionale" (comma 3).
Infine: "Entro trenta giorni dal ricevimento delle conclusioni della conferenza, e sulla base delle risultanze della stessa, la Giunta regionale approva il progetto e autorizza la realizzazione dell'impianto.
L'approvazione sostituisce ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali.
L'approvazione stessa costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico comunale e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità dei lavori" (comma 5).
Alla luce della norma citata occorre a questo punto affrontare i quesiti sollevati da codesto Assessorato e, in primo luogo, quello concernente l'individuazione dei soggetti legittimati a partecipare alla conferenza de qua.
In particolare vien chiesto di chiarire se l'espressione "uffici regionali competenti" di cui al citato comma 2 vada riferita agli Assessorati, nel qual caso legittimato a partecipare alla conferenza sarebbe l'Assessore; ovvero ai gruppi di lavoro interni ad essi, nel qual caso legittimato a partecipare alla conferenza sarebbe un dirigente del gruppo.
Il quesito viene posto con riferimento specifico all'ipotesi di un progetto la cui approvazione costituisca variante allo strumento urbanistico, perchè venga chiarito se in tale ipotesi abbia titolo per sedere in conferenza l'Assessore pro-tempore, o un suo delegato, ovvero un dirigente del gruppo di lavoro della Direzione regionale dell'Urbanistica interessato alla variante.
Al riguardo giova osservare che le competenze attribuite dalla norma in commento alla giunta regionale vanno riferite, nella nostra Regione, all'Assessore regionale al territorio e all'ambiente.
E', questo, uno degli adattamenti al quadro istituzionale e amministrativo siciliano che si impongono in sede di applicazione del decreto Ronchi.
Ne consegue che competente a ricevere le conclusioni della conferenza e, sulla base di queste, ad approvare il progetto e ad autorizzare la realizzazione dell'impianto è l'Assessore regionale al territorio e all'ambiente.
Per contro, poichè le funzioni attribuite alla conferenza de qua sono di natura tecnico-amministrativa ("procede alla valutazione dei progetti; acquisisce e valuta tutti gli elementi relativi alla compatibilità del progetto con le esigenze ambientali e territoriali...")
può ritenersi che legittimato a partecipare alla conferenza medesima sarà il dirigente del gruppo di lavoro competente e, nel caso di progetto la cui approvazione costituisca variante allo strumento urbanistico, il dirigente del gruppo di lavoro della Direzione regionale dell'Urbanistica interessato alla variante.
4. Con riferimento al comma 5 dell'articolo in esame vengono segnalati ulteriori profili problematici.
In primo luogo vien chiesto di chiarire se, nonostante il silenzio della norma al riguardo, nel caso in cui l'approvazione del progetto costituisca variante allo strumento urbanistico, il sindaco del comune interessato alla variante non debba produrre in conferenza il preventivo assenso del consiglio comunale.
In secondo luogo - considerato che l'approvazione del progetto può costituire non solo variante urbanistica ma anche dichiarazione di pubblica utilità dei lavori e considerata altresì la mancanza di qualsiasi forma di pubblicità della variante - vien chiesto di valutare se non debba sostenersi la tesi di una "necessaria partecipazione alla conferenza di quei privati nei cui confronti l'approvazione del progetto... è destinata a produrre effetti diretti".
Al riguardo vanno svolte le seguenti considerazioni.
Come sopra chiarito, l'art.27 del decreto Ronchi prevede che, a seguito della domanda presentata da chi intende realizzare un nuovo impianto di smaltimento o di recupero dei rifiuti, la regione competente per territorio nomina un responsabile del procedimento e convoca un'apposita conferenza di servizi cui partecipano i responsabili degli uffici regionali competenti e i rappresentanti degli enti locali interessati.
La conferenza procede alla valutazione del progetto e della sua compatibilità "con le esigenze ambientali e territoriali", per poi trasmettere le proprie conclusioni alla Giunta regionale (in Sicilia, come chiarito, all'Assessore competente).
Quest'ultima, sulla base delle conclusioni della conferenza, approva il progetto e autorizza la realizzazione dell'impianto.
Ai sensi del comma 5 dell'articolo in commento l'approvazione del progetto produce i seguenti effetti:
- sostituisce visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali;
- costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico comunale;
- comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità dei lavori.
L'iter così delineato rivela un chiaro intento acceleratorio che si evince sia dai termini brevi fissati per ogni singolo passaggio della sequenza procedimentale; sia dal ricorso all'istituto della conferenza di servizi per l'esame contestuale degli interessi coinvolti nel procedimento; sia, infine, dagli effetti che conseguono all'approvazione del progetto.
Tale intento acceleratorio risponde peraltro all'esigenza di assicurare la tempestiva realizzazione di una rete integrata di nuovi impianti di smaltimento dei rifiuti, "al fine di utilizzare i metodi e le tecnologie più idonei a garantire un alto grado di protezione dell'ambiente e della salute pubblica", in linea con il disposto dell'art. 5 dello stesso decreto Ronchi.
Alla luce della descritta esigenza di celerità procedimentale non sembra allo Scrivente che le ipotesi prospettate da codesto Assessora- to possano essere condivise.
Infatti sia la produzione in conferenza del preventivo assenso del consiglio comunale sulla variante urbanistica sia la partecipazione in conferenza di quei privati che potrebbero risentire effetti diretti dall'approvazione del progetto produrrebbero un aggravamento del procedimento non previsto dal legislatore e contrastante con la predetta esigenza di celerità dello stesso.
In particolare, in ordine al primo punto va detto che laddove il legislatore, in fattispecie analoghe, ha ritenuto necessario il coinvolgimento del consiglio comunale lo ha previsto espressamente (cfr. art. 27, comma 5, della legge 142/90, in materia di accordi di programma "Ove l'accordo comporti variante di strumenti urbanistici, l'adesione del sindaco allo stesso deve essere ratificata dal consiglio comunale entro trenta giorni a pena di decadenza").
La mancata previsione espressa, nell'art.27 del decreto Ronchi, di una partecipazione dell'organo consiliare lascia presumere invece che il legislatore abbia inteso concentrare sull'organo di vertice del comune la valutazione della compatibilità urbanistica del progetto, in modo da assicurare - come chiarito - maggiore celerità al procedimento di approvazione del progetto e di autorizzazione alla realizzazione dell'impianto.
In ordine poi alla prospettata "necessaria partecipazione alla conferenza di quei privati nei cui confronti l'approvazione del progetto... è destinata a produrre effetti diretti", sembra allo Scrivente che, anche in questo caso, in mancanza di una previsione espressa in tal senso, l'ipotesi in esame non possa ritenersi ammissibile.
Sembra tuttavia che, in linea con i principi generali sulla partecipazione al procedimento amministrativo (cfr. Capo III della L. 241/90 e titolo III della l. r. 10/91), potrebbe prospettarsi l'ipotesi di una comunicazione dell'avvio del procedimento ai soggetti sopra indicati, affinchè questi, presa visione degli atti, possano presentare osservazioni e memorie scritte che, se pertinenti, saranno valutate in conferenza.
Al riguardo giova richiamare l'art. 7 della citata legge n. 241 ("Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l'avvio del procedimento stesso è comunicato... ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti... Ove parimenti non sussistano le ragioni di impedimento predette, qualora da un provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari, l'amministrazione è tenuta a fornire loro... notizia dell'inizio del procedimento") e il successivo art. 10 ("I soggetti di cui all'art.7 ... hanno diritto: a) di prendere visione degli atti del procedimento...; b) di presentare memorie scritte e documenti, che l'amministrazione ha l'obbligo di valutare ove siano pertinenti all'oggetto del procedimento").
Sembra pertanto allo Scrivente che il responsabile del procedimento di cui all'art. 27 del decreto in esame potrebbe comunicare l'avvio dello stesso ai soggetti destinati a risentire gli effetti di una possibile approvazione del progetto, fermo restando che, date le "particolari esigenze di celerità" del procedimento de quo, le memorie eventualmente presentate da tali soggetti saranno valutate solo se pervenute nel termine breve entro il quale, ai sensi del comma 3 dello stesso articolo, la conferenza è tenuta a trasmettere le proprie conclusioni all'organo competente ad approvare il progetto.
Nelle superiori considerazioni è l'avviso dello Scrivente.