OGGETTO: Ineleggibilità ed incompatibilità dei dipendenti delle Aziende UU.SS.LL. con le cariche di amministratore locale.
ASSESSORATO REGIONALE DELLA SANITA'
- I Direzione
P A L E R M O
p.c. ASSESSORATO REGIONALE DEGLI ENTI LOCALI
P A L E R M O
(rif. nota 7.5.1998, n.296/V)
1. Con la nota suindicata di pari oggetto codesto Assessorato, dopo avere sollevato perplessità - dietro segnalazione dell'Azienda U.S.L. n. X - sul capo della circolare dell'Assessore regionale per gli enti locali 27 novembre 1997, n. 11, relativo all'implicita abrogazione degli artt. 9, co. 1, nn. 8 e 9, e 15 della l.r. n. 31/1986 e succ. modif. per incompatibilità con il nuovo assetto del S.S.N. ed all'applicabilità nel settore delle nuove ipotesi di ineleggibilità e di incompatibilità "previste dall'introdotto (cfr. art. 2 della l.r. n. 30/93) art. 3, comma 9, del decreto legislativo 30.12.1992 n. 502", riguardanti il direttore generale, il direttore amministrativo e il direttore sanitario dell'Azienda sanitaria, esprime l'avviso che, in attesa di "una rivisitazione delle norme in materia d'incompatibilità...sia opportuno ritenere ancora operanti le norme sull'incompatibilità di cui all'art. 15 della l.r. 31/86, con successive modifiche ed integrazioni" e chiede al riguardo il parere di questo Ufficio.
2. L'Assessorato regionale degli enti locali, con nota n. 296/V del 7 maggio 1998, "nel confermare l'avviso espresso in ordine alla non applicabilità dell'art. 15 della l.r. 24.6.1986, n. 31 e successive modifiche" ha trasmesso, a conferma della propria tesi copia della circolare del Ministero dell'Interno - Direzione centrale delle autonomie - 13 aprile 1995, n. 2, secondo cui, a partire dal 25 novembre 1994 - termine assegnato dall'art. 1, n. 4 del d.l. 27 agosto 1994 n. 512 alle regioni per la definizione della disciplina sull'organizzazione ed il funzionamento delle aziende U.S.L. ed ospedaliere - gli articoli 2, n. 8 ed 8 della legge 23 aprile 1981, n. 154 pur in mancanza di un'esplicita disposizione abrogatrice nel d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e succ. modif., debbono ritenersi travolti dalle nuove disposizioni che hanno regolato in maniera diversa l'intera materia.
3. La legge regionale 24 giugno 1986, n. 31 ha riprodotto sostanzialmente, agli articoli 9, n. 8) e 15, le disposizioni dettate dal legislatore statale in materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche comunali del personale dipendente o convenzionato delle unità sanitarie locali (cfr. art. 2, n. 8 e art. 8, n. 2 della l. 23 aprile 1981 n. 154).
Tali norme sono indubbiamente collegate all'unità sanitaria locale quale "struttura operativa dei Comuni" (cfr. art. 15 l. 23 dicembre 1978, n. 833) che rispondeva ad un modello caratterizzato da uno stretto legame con gli organi elettivi delle comunità locali interessate.
Con le profonde modifiche operate dal d. leg.vo n. 502/1992 la U.S.L. ha invece assunto la natura di azienda dotata di personalità giuridica pubblica e di autonomia organizzativa, amministrativa e patrimoniale, il cui organo di gestione (direttore generale) viene nominato dalla Regione.
Vero è che la stessa normativa, per evitare uno scollamento tra le esigenze sanitarie locali e l'attività dell'A.U.S.L. ha attribuito ai sindaci o alla conferenza dei sindaci alcuni poteri (partecipazione alla programmazione, esame del bilancio, formulazione di osservazioni, valutazioni e proposte); ma tali attribuzioni non sembrano consentire ai rappresentanti dei Comuni un'ingerenza diretta nell'attività di gestione dell'U.S.L. (art. 3, comma 14, D.leg.vo n. 502/1998).
Per scongiurare una confusione di ruoli è stata tuttavia sancita - tra l'altro- l'incompatibilità tra le cariche di sindaco e di assessore comunale e quella di direttore generale.
Ciò premesso, le obiezioni mosse nella nota dell'A.U.S.L. n. X di XXXXXXX alla intepretazione evolutiva seguita dall'Assessorato regionale degli enti locali, in sintonia con il Ministero dell'Interno, sono le seguenti:
a) "dalla lettura dell'art. 15 della l.r. n. 31/86 nel testo modificato ed integrato...dall'art. 3 comma 5° della l.r. n. 7/92 e dall'art. 1 comma 2, della l.r. n. 32/94, nulla lascia supporre di trovarsi in presenza di una normativa transitoria";
b) il legislatore modificando, dopo il recepimento del d.l.vo 502/1992 il testo del citato art. 15 l.r. 31/1986, "senza aggiungere altro", ha lasciato "intendere di confermare pienamente la normativa vigente pur in presenza del nuovo assetto del S.S.N.";
c) "anche in seguito al riordino del S.S.N., rimangono tuttora validi ed attuali i motivi di incompatibilità tra la posizione di dipendente U.S.L. ed amministratore locale rilevabili non solo sul piano istituzionale per i rapporti tra il sindaco o la conferenza dei sindaci con il direttore generale (art. 3, comma 14 D.Lgs. n. 502/92), ma anche sopratutto sotto l'aspetto gestionale...a livello periferico, sia di presidio ospedaliero che di distretto".
Ma nessuno dei tre argomenti appare decisivo agli effetti di specie:
- non il primo, perchè nella circolare assessoriale di cui trattasi non si attribuisce carattere transitorio all'art. 15 l.r. 31 del 1986 e succ. modif. in sè considerato, ma si esprime il ben diverso concetto dell'applicabilità di tale normativa in una fase transitoria e cioè nelle more dell'entrata in funzione del nuovo S.S.N.;
- non il secondo, poichè la semplice reintroduzione del limite della popolazione comunale nell'ipotesi di incompatibilità di cui all'art. 15, co. 1 non sembra implicare di per sè solo la volontà del legislatore regionale di mantenere in vita la disposizione modificata anche dopo l'entrata in funzione del nuovo assetto del S.S.N. ai sensi dell'art. 55 l.r. 30 novembre 1993, n. 30 (avvenuta con il D.P. Reg. 12 aprile 1995 e successive proroghe;
- non, in fine il terzo, imperniato com'è su un elemento deontologico privo di precisi riferimenti testuali.
Sembra invece allo scrivente che la questione relativa alla (ipotetica) ultrattività della norma in discorso vada risolta attraverso una rigorosa analisi strutturale del testo tendente a stabilirne la compatibilità o meno con la normativa di cui al d.lgs. 502 del 1992 ed alla l.r. 30 del 1993, una volta che quest'ultima sia entrata a regime.
Compiuta tale prima operazione, si passerà ad analizzare l'incidenza sul più volte citato art. 15 l.r. 31/1986 della novella introdotta con l'art. 1 l.r. n. 32/1994).
Per comodità di esposizione appare preferibile riportare il testo originario dell'art. 15, comma 1, l.r. 31/1986 cit.
"I dipendenti delle unità sanitarie locali nonchè i professionisti con esse convenzionati non possono ricoprire la carica di sindaco o di assessore del comune il cui territorio coincide con il territorio dell'unità sanitaria locale dalla quale dipendono o con la quale sono convenzionati, nonchè di sindaco o di assessore di comune con popolazione superiore a 30 mila abitanti che concorre a costituire l'unità sanitaria locale dalla quale dipendono o con la quale sono convenzionati".
Orbene, entrambe le condizioni sottolineate nel testo sopra riportato sembrano inattuabili nel nuovo assetto del S.S.N.: la prima perchè le aziende U.S.L. nella Regione siciliana "sono nove, corrispondenti all'ambito territoriale di ciascuna provincia" (art. 6, co. 2, l.r. 3 novembre 1993, n. 30); la seconda perchè i comuni dell'isola non concorrono per nulla alla costituzione delle A.U.S.L., dotate di "personalità giuridica, pubblica di autonomia organizzativa, patrimoniale, contabile, gestionale tecnica" (art. 3, co. 1, d.lvo. 502/1992 cit.), che è avvenuta ope legis (art. 6 l.r. 30/1993 cit.).
Le due predette condizioni non hanno subito alcuna modifica sostanziale nè con la novella di cui al citato art. 3, co. 5, l.r. 7/1992 - con cui era stato abolito il limite di popolazione relativo alla seconda di esse nè con quella di cui all'art. 1, l.r. 32/1994, che si è limitata a reintrodurre il predetto limite, ritoccato di 1.500 unità. Non sembra quindi che l'art. 15 l.r. 31/1986, nella sua attuale formulazione sia ontologicamente applicabile nell'attuale assetto del S.S.N. in Sicilia, mentre lo era nell'assetto provvisorio anteriore all'entrata in funzione delle A.U.S.L. vigente alla data di emanazione della l.r. 32/1994.
In altri termini ci si trova di fronte ad una abrogazione implicita di una norma ad opera di una sopravvenuta normativa ad applicazione differita, il che spiega l'applicabilità "ad esaurimento" della norma abrogata.
De jure conditoquindi non pare sostenibile la tesi della reviviscenza delle cause di incompatibilità previste dal citato art. 15 l.r. 31/1986 in un contesto istituzionale non più esistente.
De jure condendo non può escludersi un intervento del legislatore regionale mirante espressamente a regolare la materia in modo diverso, rispetto alla disciplina statale, nei limiti individuati dalla giurisprudenza costituzionale (sent. 276 del 1997; n. 162 del 1995; 334 del 1993; 463 del 1992; n. 539 del 1990; ord. n. 16 del 1989; 130 del 1997).