OGGETTO: P.R.G. dei Comuni di XXXXXXX e YYYYYYY adottati dai commissari ad acta. Obbligo dei consigli comunali a pronunciarsi su opposizioni e osservazioni. Art. 4 l.r. 65/81. Quesito. Parere Ente Parco PPP su P.R.G. di YYYYYY ex art. 17 l.r. 14/88.
ASSESSORATO REGIONALE DEL
TERRITORIO E DELL'AMBIENTE
Direzione Urbanistica
P A L E R M O
1. Con la nota cui si risponde codesta Amministrazione chiede di conoscere l'avviso dello scrivente circa l'individuazione dell'organo competente a formulare le controdeduzioni sulle osservazioni ed opposizioni pervenute in seguito alla pubblicazione dei Piani regolatori generali dei comuni di XXXXX e YYYYY, adottati da commissari ad acta nominati ai sensi dell'art. 27 della l.r. 27.12.78, n. 71 (come sostituito dall'art. 2 della l.r. 21.8.84, n. 66) stante la sussistenza dell'obbligo di astensione per i componenti dei consigli dei suddetti comuni previsto dall'art. 176 OREL (come integrato dall'art. 1 della l.r. n. 57/1995).
La questione trae origine dalla circostanza che i sindaci di detti comuni, a seguito della scadenza del mandato dei commissari ad acta, hanno trasmesso i propri strumenti urbanistici generali privi della deliberazione di consiglio comunale di controdeduzione alle osservazioni e/o opposizioni presentate dai privati ai sensi dell'art. 3 della l.r. n. 71/78. Ciò nella considerazione che successivamente all'avvenuta decadenza del commissario ad acta era da ritenersi esaurito il procedimento descritto dall'art. 4 della l.r. n. 65/81 (come modificato dall'art. 4 della l.r. n. 66/84), che esclude esplicitamente la competenza del commissario ad acta a pronunciarsi in ordine alle opposizioni ed osservazioni presentate avverso il P.R.G., sottoponendo invece le stesse a controdeduzioni e visualizzazioni da parte del progettista del piano e alla successiva decisione da parte di codesto Assessorato. Secondo l'interpretazione fornita dai predetti comuni, e supportata da un parere legale reso al Comune di YYYYY dall'Avv. Zzzzz, "il procedimento di adozione del P.R.G. è costituito da diversi sub-procedimenti, ma nel caso in cui l'adozione è affidata al Commissario ad acta il sub-procedimento di esame delle osservazioni ed opposizioni da parte del Consiglio comunale deve essere omesso e il piano deve essere immediatamente trasmesso all'Assessorato regionale", assumendosi peraltro che "intrapreso il procedimento con un determinato iter, la fase procedimentale (di cui i sub-procedimenti costituiscono dei segmenti) deve essere conclusa secondo l'iter iniziato".
Il Comune di XXXXX ha altresì evidenziato l'impossibilità che il Consiglio comunale si pronunci sulle osservazioni e opposizioni perdurando l'obbligo di astensione ex art. 176 OREL, che ha comportato l'intervento sostitutivo anzidetto.
Codesto Assessorato sostiene invece che la decadenza del commissario ad acta determina l'automatica restituzione all'organo consiliare della potestà ed obbligatorietà a deliberare riguardo all'esame delle osservazioni ed opposizioni non ancora inoltrate, evidenziando peraltro che "pur avendo il Consiglio comunale dichiarato, ai sensi dell'art. 176 OREL, la propria incompatibilità per l'approvazione dello schema di massima nonchè per l'adozione del P.R.G., lo stesso è obbligato all'adempimento in argomento, atteso che per ogni osservazione e/o opposizione, trattandosi di ambiti territoriali definiti, può essere raggiunto il quorum necessario per le determinazioni,...con l'astensione di quei consiglieri che dovessero possedere un interesse concreto".
Con la nota emarginata si chiede inoltre allo scrivente di pronunciarsi sulle conseguenze derivanti dal fatto che l'Ente Parco PPP ha espresso il parere (peraltro in via non definitiva) ex art. 17 della l.r. n. 14/88, sul P.R.G. di Yyyyy, successivamente all'avvenuta adozione del medesimo strumento urbanistico, prospettandosi, in alternativa l'attivazione della procedura di annullamento della precedente adozione da effettuarsi ai sensi dell'art. 3 della l.r. n. 28/91, ovvero l'attivazione di tale procedura di annullamento limitatamente alla parte di P.R.G. che interessa la zona "D" del Parco (oggetto del parere dell'Ente Parco).
2. Relativamente alla prima delle questioni poste non può che condividersi la tesi del Comune di XXXXX più chiaramente illustrata nel parere legale reso dall'Avv. Zzzzzz al comune di Yyyyy.
Invero il commissario ad acta ai sensi dell'art. 4 della l.r. n. 65/81 (come modificato dall'art. 4 della l.r. n. 66/84) esaurisce il suo compito con l'adozione del piano e con la trasmissione delle osservazioni ed opposizioni al progettista del piano, che è tenuto a formulare le proprie deduzioni visualizzandole in apposite tavole del piano medesimo.
Le osservazioni ed opposizioni sono poi decise dall'Assessorato regionale del Territorio e dell'Ambiente.
Nulla prevede la norma in questione circa tempi e modalità di trasmissione delle stesse, nè relativamente ai soggetti su cui grava tale onere.
Sembra, pertanto, che correttamente i sindaci dei predetti comuni, una volta esauritosi l'intervento commissariale, hanno assunto l'onere della trasmissione delle relative osservazioni e opposizioni all'Assessorato del territorio e dell'ambiente.
3. Per quanto riguarda il quesito relativo al parere di competenza dell'Ente Parco ex art. 17 della l.r. 9.8.88, n. 14, va osservato, in via generale, che il predetto parere deve essere acquisito preventivamente rispetto alla adozione del P.R.G.
L'attività consultiva, infatti, si pone in una fase procedimentale logicamente anteriore a quella decisionale - tale necessità logica è anche necessità giuridica - poichè la funzione del parere è quella di illuminare preventivamente gli organi dell'amministrazione attiva e di suggerire le determinazioni più opportune in relazione alle circostanze.
Dottrina e giurisprudenza sono concordi nel ritenere inammissibile (ed eventualmente irrilevante) l'esercizio ex post del potere consultivo, poichè l'intervento tardivo di un parere non potrebbe in alcun caso esplicare le stesse funzioni di consiglio e di suggerimento, sì da essere privo di quei caratteri e di quella essenza che lo caratterizzano (cfr., tra gli altri, Cons. Stato, V, 2.5.75, n. 589; Cons. Stato, VI, 1.12.86, n. 875; T.A.R. Puglia, Lecce 18.10.91, n.598; T.A.R. Sicilia, CT, II, 4.2.93, n.51).
Sulla base delle suesposte considerazioni, anche per il parere di cui al predetto art. 17 L.r. 14/88, deve ritenersi che perchè lo stesso abbia un senso è necessario che preceda l'adozione del P.R.G., non potendosi ipotizzare un intervento in sanatoria, sopratutto nel caso di specie in cui l'oggetto del parere è rivolto alla verifica della compatibilità tra le previsioni del P.R.G. relative alle zone "D" del Parco e le prescrizioni del piano territoriale del Parco medesimo.
Conseguentemente la deliberazione di adozione del piano deve considerarsi illegittima e suscettibile di annullamento, eventualmente anche in parte qua ma nella sola ipotesi in cui lo strumento urbanistico comprendente le zone "D" del Parco non interessi una parte significativa del territorio stesso del Comune.