OGGETTO: Concessione edilizia in sanatoria. Nulla osta paesaggistico. Pagamento indennità risarcitoria ex art. 15 L. 1497/39. Quesito.
Assessorato regionale Beni culturali
ed ambientali e P.I.
P A L E R M O
e, p.c. Assessorato regionale territorio e
ambiente - Gr.XXII Urbanistica
P A L E R M O
1.- Con la nota in riferimento vien chiesto di chiarire quale sia il rapporto intercorrente tra l'indennità risarcitoria di cui all'art. 15 della l. 1497/1939 e la concessione edilizia in sanatoria.
Al riguardo viene rappresentato che l'Assessorato che legge per conoscenza (cfr. nota n. 1001 del 28.1.1998) ritiene che il pagamento dell'indennità non può considerarsi presupposto per il rilascio della concessione in sanatoria, atteso che "di tale indennità la legge prevede comunque, in caso di inadempimento, la riscossione coattiva mediante iscrizione a ruolo delle somme corrispondenti".
Per contro codesto Assessorato sostiene che, alla luce del disposto del citato art. 15, la riscossione della predetta somma "integra il parere della Soprintendenza, la cui efficacia ricorre quindi soltanto in presenza dell'accertato pagamento dell'indennità in questione".
2.- L'art. 15 della l. 1497/1939 dispone, per il caso di interventi abusivi su aree vincolate dalla stessa, in via alternativa o la demolizione a spese dell'autore dell'abuso o il pagamento di una indennità equivalente alla maggiore somma tra il danno arrecato e il profitto conseguito.
L'abusività dell'intervento consiste anche nel mero fatto formale dell'assenza del previo nulla osta di cui all'art. 7 della stessa legge 1497/1939.
Quest'ultima sanziona negli stessi termini il mero difetto di titolo e l'esecuzione (senza titolo) di opere oggettivamente incompatibili con il vincolo.
L'art. 7 infatti è norma volta a garantire una protezione preventiva e non successiva degli interessi pubblici; sicchè la sanzione che si connette alla violazione di tale disposizione colpisce non necessariamente un danno reale, ma anche la messa a repentaglio dell'interesse tutelato.
A tal proposito la Circolare 8 luglio 1991, n. 1795 del Ministero per i beni culturali e ambientali, sulla scorta di un parere dell'Avvocatura Generale dello Stato, afferma "l'inammissibilità della emanazione, in via di sanatoria, dell'autorizzazione ex art. 7 della legge n. 1497/1939.... D'altra parte, nulla consente di affermare che l'irrogazione delle sanzioni, previste dal succitato art. 15 per ogni violazione agli obblighi imposti ai fini della tutela paesistica, sia rimessa ad una scelta discrezionale della p.a.; la formulazione testuale della norma conforta anzi la conclusione contraria ("chi non ottempera ....... è tenuto"). Di conseguenza, nell'applicazione dell'art. 15 vi è discrezionalità solo per quanto attiene alla scelta tra la misura ripristinatoria e quella risarcitoria".
I rapporti tra il procedimento di cui si parla e quello di concessione edilizia sono regolati dall'art. 25 del r.d. 3 giugno 1940 n. 1357, il quale stabilisce che il provvedimento comunale (licenza, oggi concessione o autorizzazione) non può essere adottato se non previo favorevole avviso della competente Soprintendenza. Di conseguenza, come osserva il C.G.A. nel parere 568/94 del 13.9.94, "il nulla osta della Soprintendenza costituisce presupposto di legittimità della concessione o autorizzazione. Non contrasta con tale conclusione la sanabilità del vizio, allorchè il nulla osta intervenga successivamente al rilascio della concessione edilizia, giacchè questo orientamento giurisprudenziale, conforme ai principi generali in materia degli atti nel procedimento, non esclude che la concessione edilizia sia originariamente illegittima".
Afferma altresì il Collegio nel succitato parere che "è da ritenere che lo stesso ordine procedimentale deve essere rispettato" tanto nell'ipotesi in cui la concessione o l'autorizzazione edilizia sia rilasciata in sanatoria ex art. 13 l. n. 47/1985 quanto nell'ipotesi di sanatoria straordinaria ex art. 23 l.r. n. 37/1985.
Le superiori affermazioni del C.G.A. circa il "carattere preventivo del nulla-osta" sono state di recente ribadite con il parere n. 1080/97 del 16.12.1997.
Il nulla osta soprintendentizio, pur attestando la non incompatibilità sotto il profilo sostanziale dell'opera abusiva con il vincolo paesaggistico, comporta lo stesso e comunque l'applicazione della sanzione indennitaria ex art. 15 l. 1497/1939 per il mero difetto del titolo abilitativo (c.d. illecito formale). L'irrogazione della predetta sanzione pecuniaria è invece esclusa nel caso di vincolo paesaggistico apposto successivamente all'ultimazione dell'opera abusiva (cfr. art. 5 comma 3 della l.r. n. 17/94 che ha interpretato autenticamente l'art. 23, comma 10, della l.r. 37/1985) ancorchè sia sempre richiesto il nulla osta ai fini della concessione in sanatoria.
3. Dalle superiori osservazioni si evince che: a) l'art. 15 della legge più volte citata sanziona anche il mero fatto formale dell'assenza del previo nulla osta di cui al precedente art. 7; b) nel caso di concessione edilizia in sanatoria ex art. 23 l.r. n. 37/1985 e succ. modif. e integr. il nulla osta della Soprintendenza ha carattere preventivo; c) a quest'ultimo non sempre si accompagna anche l'irrogazione dell'indennità risarcitoria ex art. 15 l. 1497/1939.
Occorre adesso esaminare se il pagamento da parte del trasgressore dell'indennità de qua, "integrando" - come ritiene codesta Amministrazione - il nulla osta soprintendentizio, sia o meno presupposto del rilascio della concessione edilizia in sanatoria.
La disciplina in ordine ai modi e ai tempi relativi alla determinazione ed alla riscossione della predetta indennità va riguardata anche alla luce delle recenti disposizioni normative contenute nell'art. 2, comma 46, della l. 23.12.1996, n. 662, modificata dall'art. 10 del D.L. 31.12.1996, n. 669, convertito, con modificazioni, della legge 28 febbraio 1997, n. 30 e del pedissequo Decreto del Ministro per i beni culturali e ambientali 26 settembre 1997.
L'indennità è determinata in base a perizia degli Uffici del Genio civile o se il trasgressore non l'accetta è determinata insindacabilmente da un collegio di tre periti da nominarsi uno dall'Amministrazione, l'altro dal trasgressore ed il terzo dal Presidente del tribunale.
Il provvedimento emesso in seguito alla pronuncia del collegio dei periti è immediatamente esecutivo. L'indennità, comunque determinata, è riscossa secondo le norme della vigente legge sulla riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato.
Il comma 46 dell'art. 2 della l. 662/1996 prevede che "per le opere eseguite in aree sottoposte al vincolo di cui alla legge 29 giugno 1939, n. 1497 ..... il versamento dell'oblazione non esime dalla applicazione dell'indennità risarcitoria prevista dall'art. 15 della citata legge n. 1497 del 1939. Allo scopo di rendere celermente applicabile la disposizione di cui al presente comma ai soli fini del condono edilizio, con decreto del Ministro per i beni culturali e ambientali, di concerto con il Ministro dei lavori pubblici, ... sono determinati parametri e modalità per la qualificazione della indennità risarcitoria prevista dall'art. 15" succitato.
Il D.M. 26 settembre 1997 è applicativo di detta disposizione di legge.
Come di desume da questo breve excursus i tempi occorrenti per la determinazione e la riscossione dell'indennità risarcitoria sono sicuramente non brevi anche se riguardati alla luce della recente normativa che ha lo scopo dichiarato appunto "di rendere celermente applicabile la disposizione" di cui all'art. 15 della l. 1497/1939. Questa semplice riflessione in fatto già farebbe certamente propendere per l'esclusione di qualsiasi incidenza sul rilascio della concessione in sanatoria; ma le ragioni della suddetta esclusione sono altre e tutte di carattere giuridico.
Come si è detto nel precedente paragrafo la normazione regionale subordina il rilascio della concessione edilizia in sanatoria per costruzioni ricadenti in zone vincolate dalla legge sulla protezione delle bellezze naturali al nulla-osta soprintendentizio sempre che il vincolo, posto antecedentemente all'esecuzione delle opere, non comporti inedificabilità e le costruzioni non costituiscano grave pregiudizio per la tutela medesima.
La valutazione dell'abuso "paesaggistico" all'interno del procedimento di rilascio della concessione edilizia in sanatoria è del tutto peculiare in quanto volta a verificare l'inesistenza oggettiva del danno. Il nulla osta della Soprintendenza, pertanto, ai fini del condono, attesta la non incompatibilità sostanziale dell'opera abusiva (sulla differenza di intensità del potere attribuito della Soprintendenza dall'art. 23 della l.r. n. 37/1985 rispetto a quanto disposto dall'art. 15 della l. n. 1497/1939 cfr. T.A.R.S.-CT-III 5 maggio 1993 n. 240 in Giur. am. Sic. 1993, p. 453).
Ciò significa, che quel che rileva e che condiziona il rilascio della concessione edilizia in sanatoria è appunto il predetto attestato del nulla osta soprintendentizio.
Contestualmente o meno al provvedimento de quo - il solo rilevante ai fini del condono - la Soprintendenza - nel caso di vincolo apposto antecedentemente all'ultimazione dell'opera abusiva - adotta un ulteriore provvedimento, di carattere sanzionatorio, ex art. 15 l. 1497/1939 per violazione dell'art. 7 di quest'ultima (il c.d. illecito formale di cui si è detto nel precedente paragrafo).
Ora quest'ultimo provvedimento è assolutamente irrilevante ai fini del rilascio della concessione edilizia che è subordinata per legge invece all'altro provvedimento soprintendentizio contestuale o meno ma di segno contrario e cioè di nulla osta appunto.
Conseguentemente è di tutta evidenza che anche il pagamento o meno della predetta indennità nulla rileva ai fini del rilascio della concessione edilizia in sanatoria.