OGGETTO: Programma operativo plurifondo Sicilia 90/93. Ingegnere capo - Affidamento incarico a tecnico dell'ente appaltante - Retribuibilità delle prestazioni.
Assessorato regionale
del territorio e dell'ambiente
Gruppo V
PALERMO
1. Con la nota cui si risponde vengono sottoposte all'esame dello scrivente le problematiche sollevate dalla XXXX, dal Comune di A... e dal Comune di C..., tutte concernenti pagamenti effettuati, per competenze tecniche per ingegnere capo dei lavori, a pubblici funzionari degli stessi Enti.
In particolare, per quanto riguarda la XXXX, il Comune di P... ha deliberato (delibera commiss. straord. n.831 del 22.6.90) di affidare alla stessa l'espletamento delle procedure di gara relative all'affidamento dei lavori concernenti il "Piano di bonifica della discarica di B... - 2° stralcio", il cui progetto è stato ammesso a finanziamento nell'ambito del POP Sicilia 90/93 con D.A. n.782/92 del 26.5.92.
Con deliberazione n.316 dell'11.5.94 il Commissario straordinario della XXXX ha conferito l'incarico di ingegnere capo dei lavori all'Ing. YYYY, dirigente capo del Dipartimento dei Servizi tecnici della stessa Azienda. Allo stesso è stato in seguito corrisposto un compenso per l'incarico di ingegnere capo dei lavori poichè la XXXX ha ritenuto che l'Ing. YYYY abbia operato quale "Ingegnere capo per lavori interessanti l'Amministrazione comunale di P... e non la propria Amministrazione aziendale".
In ordine al Comune di C... viene invece evidenziato che, per i "lavori di normalizzazione, completamento ed adeguamento della rete fognante del capoluogo e delle frazioni P... e C... - 2° stralcio", il cui progetto è stato ammesso a finanziamento, nell'ambito del POP Sicilia 90/93, con D.A. n.1931 del 30.11.91, l'Amministrazione comunale ha nominato quale ingegnere capo l'Ing. KKKK, dipendente dello stesso Comune, corrispondendo allo stesso un compenso per l'espletamento delle relative funzioni poichè - risultando lo stesso dipendente inquadrato come istruttore direttivo tecnico di settima qualifica funzionale (D.P.R. n.347/1983) - "l'attività svolta nella funzione, conferita con la deliberazione n.463 del 12/4/95, di ingegnere capo dei lavori, non è riconducibile alle mansioni o ai poteri connessi alla qualifica funzionale di istruttore direttivo tecnico rivestiva presso l'Ente".
Il Comune di A..., invece, giustifica la legittimità della corresponsione di un compenso all'Ing. JJJJ, dipendente dello stesso comune investito delle funzioni di ingegnere capo dei "lavori di completamento e separazione della rete fognaria del Comune di A... - Settore Nord-Lotto A" (il cui progetto è stato ammesso a finanziamento, nell'ambito del POP Sicilia 90/93, con D.A. n.2101 del 23.12.91) argomentando che l'ingegnere de quo, assunto in servizio presso il Comune di A... in dipendenza della l.r. 26/86, "ha un rapporto di lavoro con l'Amministrazione per l'espletamento di alcune funzioni e precisamente l'istruttoria delle pratiche di sanatoria edilizia". Pertanto ritiene il sopracitato comune che la posizione del suddetto tecnico incaricato della funzione di ingegnere capo dei lavori sia analoga a quella di pubblico funzionario di altra Amministrazione, che assuma a titolo professionale la funzione di ingegnere capo dei lavori".
Codesto Assessorato, in sede di esame della documentazione giustificativa di spesa trasmessa dai sopracitati tre Comuni, ha rilevato - sulla base del parere espresso da quest'Ufficio con nota prot. n.24002 del 23.12.97 - l'illegittimità dei pagamenti effettuati, per competenze tecniche per ingegnere capo dei lavori, a pubblici funzionari degli stessi Enti, invitando gli Enti medesimi a procedere al recupero delle somme impropriamente corrisposte.
Poichè tale invito non è stato raccolto dalle suddette Amministrazioni, le quali hanno giustificato il proprio operato sulla base delle argomentazioni sopra sintetizzate, si chiede allo Scrivente di esprimere le proprie valutazioni sulle controdeduzioni rappresentate dai Comuni.
2. Con riferimento a tutte e tre le fattispecie evidenziate non può che ribadirsi l'orientamento già espresso da quest'Ufficio nei pareri prot. n.23803 del 19.12.97, n.24002 del 23.12.97, n.1752 del 22.7.97, n.24001 del 23.12.97 e n.24000 del 23.12.97, in cui si condividono peraltro le considerazioni espresse in merito dall'Assessorato regionale Lavori pubblici.
Tra i concetti fondamentali giova, in questa sede, richiamare quello relativo alla natura dell'attività dell'ingegnere capo dei lavori, la quale rientra nei compiti istituzionali della stazione appaltante in quanto intimamente connessa all'esecuzione di opere pubbliche, sicchè lo svolgimento da parte dei dipendenti di quest'ultima dei compiti di progettazione, direzione e sorveglianza dei lavori costituisce estrinsecazione del rapporto di pubblico impiego (cfr. TAR Lazio, III, 11.6.97, n.1291).
Il funzionario incaricato viene prescelto ratione officii e non intuitu personae nell'esercizio di un potere discrezionale di scelta tra una pluralità di persone aventi la richiesta professionalità. Il dipendente, cioè, è preposto all'Ufficio di ingegnere capo dei lavori in virtù della sua posizione di funzionario dell'ente con la qualifica di ingegnere o architetto (cfr. Corte dei Conti, II, 8.3.91, n.139).
Altro principio desumibile dalla normativa vigente nel territorio regionale (R.D. 25 maggio 1895, n.350 e art.22, l.r. 29 aprile 1985, n.21, come modificato dalla l.r. 10/93) è quello secondo il quale soltanto nel caso in cui la stazione appaltante non fosse in grado di reperire nel proprio ambito l'ingegnere capo, le relative funzioni possono essere attribuite ad un professionista esterno che abbia comunque un notevole grado di esperienza nel settore.
Ciò comporta, da un lato, per l'Amministrazione l'obbligo di impiegare in via prioritaria le proprie strutture e il proprio personale e, dall'altro, per il dipendente l'impossibilità di sottrarsi all'incarico o di subordinarlo ad un adeguato compenso in forza del "principio della omnicomprensività" che, alla stregua di una ormai consolidata giurisprudenza, importa il divieto di corrispondere compensi aggiuntivi allo stipendio per incombenze che rientrano nelle mansioni del dipendente e che sono concretamente ricollegabili alle attribuzioni dell'ente cui lo stesso è addetto.
Le suddette considerazioni devono ritenersi valide anche nelle fattispecie oggetto d'esame in questa sede.
In particolare per quel che riguarda la XXXX, risultando la stessa incaricata - in virtù di apposito atto deliberativo del Commissario straordinario del Comune di P... (n.831 del 22.6.90) - dell'espletamento delle procedure di gara relative all'affidamento dei lavori, assume senz'altro la veste di stazione appaltante. Alla luce di quanto sopra, la XXXX era, pertanto, obbligata a verificare in primis se nell'ambito della propria organizzazione esistesse un funzionario idoneo, per esperienza e per capacità, a svolgere i compiti direzionali necessari per la regolare esecuzione dei lavori e solo nell'ipotesi di risultato negativo di tale accertamento, sarebbe stato possibile il ricorso all'ingegnere libero professionista.
Se così è, il conferimento dell'incarico all'Ing. YYYY rappresentava una scelta obbligata per la XXXX, nè al professionista in questione era possibile sottrarsi all'incarico o subordinarlo ad adeguato compenso, sostenendo che esso non rientrava tra i compiti istituzionali della XXXX. Ciò in quanto tra le finalità di un ente in genere rientrano non solo quelle che la legge gli assegna in via permanente o contingente, ma anche quelle che gli stessi organi, deputati alla formazione della volontà dell'ente, assumono nel rispetto di determinati limiti quali la riserva di competenza di altre Amministrazioni o l'incompatibilità con altre finalità normativamente consacrate (cfr. Corte dei Conti, II, n.139 dell'8 marzo 1991).
Ne discende in concreto che la realizzazione delle summenzionate opere di risanamento della vecchia discarica non può ritenersi finalità eccedente i compiti istituzionali demandati alla XXXX, anche in considerazione - come si legge nella sopracitata delibera commissariale - "che alla stessa è per regolamento affidata la gestione della discarica ed il risanamento della stessa".
In ragione di ciò l'Amministrazione comunale ha ritenuto di poter affidare alla XXXX la cura di tutte le procedure necessarie per l'affidamento dei lavori de quibus, così come già operato per i lavori di ampliamento della discarica.
Pertanto, l'esercizio della funzione di ingegnere capo dei lavori non sembra esulare dall'ambito normale del rapporto di servizio ed assumere un carattere straordinario ed eccezionale.
L'ing. YYYY non aveva, quindi, titolo alcuno a pretendere compensi extra ordinem per una funzione che era strumentale ai compiti assunti dalla XXXX e che l'Amministrazione dell'Azienda stessa era tenuta a conferirgli, in ragione della qualifica di Dirigente Capo del Dipartimento dei Servizi tecnici della XXXX, rivestita dall'ingegnere de quo.
Alla luce delle suesposte considerazioni deve perciò concludersi che le argomentazione addette dalla XXXX (nella nota prot. n.13582 del 22.6.98) a pretesa giustificazione della deroga al principio della omnicomprensività, non appaiono pertinenti.
Per quel che riguarda poi le fattispecie relative ai Comuni di C... e di A..., non può che ribadirsi quanto affermato dallo scrivente nei pareri prot. n.24002 del 23.12.97 e n.1752 del 22.7.97 nei quali è peraltro riportato il competente punto di vista dell'Assessorato regionale dei Lavori pubblici, secondo cui il "compenso ... a tecnico diverso dall'Ingegnere capo dell'Ufficio, nel caso di incarico di ingegnere capo, ... sembra non doversi corrispondere trattandosi pur sempre di pubblico dipendente. Infatti non si evince dalla lettura e interpretazione dell'art.7 della l.r. 21/85, così come modificato dall'art.60 della l.r. 10/93, nessun esplicito riferimento circa la corresponsione di tale compenso anche a pubblici funzionari (sia nell'ipotesi di capo dell'Ufficio tecnico che di semplice componente dello stesso Ufficio) ma limitandosi la norma a quantificare tale compenso".
A nulla rileva infatti la circostanza che l'Ing. KKKK, dipendente del comune di C..., rivesta la qualifica di istruttore direttivo e non di dirigente poichè sembra che la funzione di ingegnere capo, conferita con la deliberazione della Giunta comunale n.463 del 12.4.95, non sia riconducibile esclusivamente al possesso del titolo professionale - come vorrebbe sostenere il predetto Comune nella nota prot. n.387 - bensì anche alla qualifica funzionale dal medesimo rivestita. Nella stessa nota viene infatti evidenziato che "la funzione di ingegnere capo dei lavori è stata conferita all'ing. KKKK, dipendente istruttore tecnico di settima qualifica funzionale del D.P.R. n.347/1983, particolarmente esperto nella materia perchè addetto alla Sezione Fognature del Settore Lavori pubblici".
Pertanto, così come "sotto tale aspetto l'incarico conferito appare legittimo e conducente nel merito per le capacità tecniche ed amministrative del dipendente incaricato", per gli stessi motivi deve ritenersi che, anche nella fattispecie, l'attività di ingegnere capo sia "riconducibile a funzioni connesse con la qualifica e l'Ufficio ricoperti", dando luogo conseguentemente all'applicabilità del sopraenunciato "principio della omnicomprensività" (cfr. C.G.A. sez. giurisd. n.367 del 22.12.95, in G.A.S. n.4 del 1995, pag.751 e ss.).
Le stesse considerazioni valgono per quanto riguarda l'incarico di ingegnere capo conferito dal Comune di A... all'ing. JJJJ, che ha un rapporto di lavoro col predetto Comune per l'espletamento di alcune funzioni e precisamente l'istruttoria delle pratiche di sanatoria edilizia in dipendenza della l.r. 26/86. L'ingegnere de quo è pur sempre un dipendente (nella fattispecie peraltro componente dell'Ufficio tecnico) dello stesso ente appaltante, pertanto non possono che valere le suesposte considerazioni espresse dall'Assessorato regionale dei Lavori pubblici, e condivise dallo Scrivente, su analoga fattispecie riguardante proprio il conferimento di incarico di ingegnere capo a tecnico della sanatoria edilizia assunto con l.r. 26/86 (cfr. parere n.259.97.11, prot.n.1752 del 22.7.97).
Si ricorda poi che in conformità alla circolare presidenziale dell'8 settembre 1998, n.16586/66.98.12, trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati "FONS".