OGGETTO: Comune di V.... Strada panoramica di collegamento M...-L.... 3 lotto. Dimissioni di collaudatori. Quesito.
Assessorato regionale
Turismo, Comunicazioni
e Trasporti
e, p.c. Assessorato regionale
Lavori Pubblici
LORO SEDI
1. Con la nota in riferimento viene rappresentato che, in seguito alle dimissioni di un componente della Commissione incaricata del collaudo in corso d'opera e definitivo dei lavori in oggetto indicati, si è dovuto procedere alla nomina di un nuovo collaudatore.
Viene quindi richiamato il parere n.1142/97 del 16.12.97, con cui il Consiglio di Giustizia Amministrativa ha affermato che, nell'ipotesi di conferimento di un nuovo incarico di collaudo, al collaudatore subentrante può riconoscersi il pagamento intero della parcella, precisando che al collaudatore sostituito potrà corrispondersi un compenso per l'attività svolta ove questa presenti una propria autonomia nell'ambito della prestazione complessiva allo stesso richiesta.
Ciò posto vien chiesto allo Scrivente se nella fattispecie in oggetto possano considerarsi autonome le prestazioni (n.11 visite di collaudo) svolte dal collaudatore dimissionario. Al riguardo codesto Assessorato manifesta parere negativo "in quanto l'incarico di collaudo è un'obbligazione di risultato che si sostanzia con l'emissione del certificato di collaudo finale".
Vien chiesto altresì di valutare se debba corrispondersi un compenso al collaudatore dei lavori di costruzione della strada di interesse turistico in località C..., nel Comune di B..., dimessosi dopo aver emesso un "certificato di non collaudo", restituito privo del visto dell'Ispettorato Regionale Tecnico, circostanza, questa, che comporta la necessità di ulteriori accertamenti tecnici.
2. In via preliminare si impongono alcune puntualizzazioni in ordine al rapporto intercorso tra codesta Amministrazione e i componenti della Commissione incaricata del collaudo dei lavori indicati in oggetto.
Con nota n.38217 del 5 agosto 1987 codesto Assessorato affidava ad una apposita commissione, composta da tre membri, l'incarico di procedere al collaudo in corso d'opera e finale dei lavori relativi alla costruzione della strada panoramica di collegamento M...-L..., di importo complessivo pari a lire 4.950.000.000.
Tra il 9 giugno 1989 e il 17 gennaio 1994 la Commissione effettuava n.11 visite di collaudo, formulando fin dalla prima visita alcune riserve in ordine all'esecuzione dei lavori, riserve successivamente sciolte in relazione ai lavori di 1° e 2° lotto e invece mantenute in relazione ai lavori di 3° lotto.
In data 19.5.1993, nel corso della nona visita, gli intervenuti accertavano l'avvenuta ultimazione dei lavori.
Successivamente a tale data venivano effettuate dalla Commissione altre due visite (rispettivamente il 3/5/1993 e il 17/1/1994), con richieste di chiarimenti e relative risposte scritte da parte della D.L. .
Infine, con nota del 21/11/1994 l'Ing. G... rassegnava le proprie dimissioni da componente della Commissione di collaudo, rilevando che "vicende di carattere sia tecnico... sia giudiziario... sia amministrativo... hanno fatto slittare fino a data ancora da destinarsi la possibilità di redazione della relazione-verbale di collaudo" e adducendo, a giustificazione delle proprie dimissioni, il fatto di essere stato assunto a tempo indeterminato da una ditta in provincia di L....
Contestualmente, con note del 4.10.1994 e del 7.12.1994, citate dall'I.R.T. nella nota n.2160 del 2.8.1995, anche gli altri due componenti della Commissione rassegnavano le proprie dimissioni dall'incarico ricevuto.
In relazione alla vicenda in esame l'Ispettorato regionale tecnico, richiesto da codesto Assessorato di verificare l'operato della Commissione di collaudo, con la nota sopra citata, ha espresso le proprie perplessità sul comportamento della Commissione "che, avendo acquisito tutti gli elementi di valutazione e di riscontro durante le undici visite effettuate in corso d'opera, si dimette, adducendo delle motivazioni che appaiono pretestuose e non preclusive per la redazione del solo certificato finale di collaudo ...avendo tra l'altro percepito la parcella delle competenze relative ad un importo di lavori eseguiti pari a lire 3.637.557.837".
Infine, con nota del 17.11.1998, codesto Assessorato ha affidato all'Ing. R... l'incarico di procedere al collaudo finale dei lavori in oggetto indicati in modo pieno, senza cioè limitare in alcun modo il mandato in considerazione dell'attività già svolta dalla prima commissione di collaudo, ritenendo evidentemente che il nuovo collaudatore dovrà comunque procedere ex novo alle attività di riscontro e di verifica che precedono l'elaborazione del certificato finale di collaudo.
3. Fatte queste necessarie premesse, lo Scrivente dovrebbe valutare se possa riconoscersi all'attività svolta dalla prima Commissione di collaudo quel carattere di autonomia che di per sé giustificherebbe - secondo il criterio delineato dal Consiglio di Giustizia Amministrativa nel parere citato in premessa - il pagamento delle prestazioni rese da un collaudatore successivamente dimessosi.
In realtà la fattispecie in esame impone in via preliminare alcune considerazioni.
In primo luogo va segnalato che "l'incarico di componente di una commissione di collaudo ... deve essere considerato quale incarico professionale di prestazione d'opera disciplinato, per quanto attiene ai profili intersoggettivi intercorrenti tra l'Amministrazione e l'incaricato, dalla normativa privatistica" (T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 14 novembre 1994, n.184, su Giurisprud. amm. sicil., n.4/94, pag. 793).
Giova a questo punto ricordare che il contratto di prestazione d'opera intellettuale è disciplinato dagli articoli 2230 e segg. del Codice Civile, fatte salve le disposizioni delle leggi speciali.
Quanto alla disciplina codicistica va qui richiamato in particolare l'art. 2237 che, in materia di recesso, al secondo comma prevede che: "Il prestatore d'opera può recedere per giusta causa. In tale caso egli ha diritto al compenso per l'opera svolta, da determinarsi con riguardo al risultato utile che ne sia derivato al cliente" e, al terzo comma, aggiunge che: "Il recesso del prestatore d'opera deve essere esercitato in modo da evitare pregiudizio al cliente".
Può pertanto affermarsi che, nel caso di recesso per giusta causa del prestatore d'opera, il diritto di questo al compenso per l'attività svolta va determinato "con riguardo al risultato utile che ne sia derivato al cliente".
Con riferimento ad ipotesi di collaudo di opere pubbliche il principio appena enunciato, combinato con il criterio dell'autonomia delle prestazioni delineato dal C.G.A., induce ad affermare in via generale che il diritto del collaudatore dimissionario ad un compenso per l'attività professionale svolta va subordinato alla verifica della sussistenza non solo di prestazioni cui possa riconoscersi un carattere di autonomia, ma anche di un risultato utile che da tali prestazioni sia derivato alla Amministrazione.
Nella fattispecie in esame tale verifica darebbe un esito doppiamente negativo in quanto non può certo riconoscersi autonomo rilievo a un'attività di riscontro e di verifica inutilizzabile dalla Amministrazione, nè può ritenersi che a questa sia derivato dall'attività della Commissione un qualche risultato utile atteso che per ottenere la collaudazione dei lavori la stessa Amministrazione ha dovuto conferire un nuovo incarico pieno di collaudo ad altro professionista.
Pertanto, anche volendo ammettere la ricorrenza di una giusta causa di recesso, non sussisterebbe alcun diritto a compenso per l'attività svolta in capo ai collaudatori dimissionari, che dovrebbero quindi restituire le somme indebitamente percepite.
Ma vi è di più. Nella fattispecie sembra infatti allo Scrivente che possa sostenersi la mancanza di una giusta causa di recesso e la ricorrenza invece di un grave inadempimento contrattuale.
Ciò può affermarsi con piena convinzione con riferimento all'Ing. G... - l'unico per cui sia stata trasmessa copia della lettera di dimissioni - ma può ritenersi con buona probabilità anche con riferimento agli altri due componenti della Commissione di collaudo, di cui pure non si conoscono le giustificazioni addotte a sostegno delle proprie dimissioni.
Infatti, effettuata tutta l'attività di controllo e di verifica che precede la stesura del certificato finale di collaudo, la semplice elaborazione di questo sarebbe stata perfettamente compatibile sia con un impiego di lavoro a tempo pieno sia, in genere, con qualsiasi altro eventuale impegno sopravvenuto.
Sembra piuttosto che nella fattispecie i componenti della Commissione di collaudo - venendo meno ai doveri inerenti allo svolgimento della loro attività professionale e, in particolare, al dovere di diligenza - abbiano preferito rassegnare in blocco le proprie dimissioni proprio per non dovere assumere una posizione chiara e definitiva in ordine alla accettabilità o meno delle opere eseguite in appalto, con ciò vanificando l'utilità delle operazioni di riscontro e di verifica da loro stessi poste in essere in corso d'opera e costringendo l'Amministrazione ad affidare ex novo l'incarico di collaudo ad altro professionista.
Giova a questo punto ricordare che ai sensi del citato art. 2237, comma 3, "il recesso del prestatore d'opera deve essere esercitato in modo da evitare pregiudizio al cliente". Nel caso in esame invece le dimissioni dei primi collaudatori hanno esposto ad un grave pregiudizio codesta Amministrazione che ha già pagato a titolo di acconto competenze relative ad un importo di lavori eseguiti pari a lire 3.600.000.000 circa e che va oggi incontro ad un esborso pari al primo in relazione al nuovo incarico di collaudo, conferito per ottenere quello stesso risultato che già i primi collaudatori, adottando comportamenti ispirati a maggiore serietà professionale, avrebbero dovuto assicurare.
Può pertanto affermarsi che le dimissioni dei componenti della Commissione incaricata del collaudo dei lavori in oggetto indicati hanno dato luogo ad un grave inadempimento contrattuale che impone a codesta Amministrazione, in base al principio inadimplenti non est adimplendum di tentare di recuperare quanto già corrisposto alla Commissione medesima.
A tal fine in prima istanza codesto Assessorato provvederà a richiedere ai primi collaudatori la restituzione di quanto indebitamente percepito, offrendo al più la detrazione delle spese vive da questi sostenute in conseguenza dell'incarico.
Nell'ipotesi, purtroppo probabile, in cui per questa via non si riesca ad ottenere la restituzione delle somme già erogate non resterà che adire le vie legali, sostenendo il grave inadempimento delle obbligazioni contrattuali da parte dei collaudatori e chiedendo conseguentemente al giudice di pronunciare la risoluzione del contratto ex art.1453 Cod. Civ., cui consegue l'obbligo per la parte inadempiente di restituzione delle somme di denaro indebitamente percepite in uno con il risarcimento del danno.
Quanto poi ai profili di possibile estinzione del diritto alla restituzione delle somme pagate a titolo di acconto ai primi collaudatori, sembra allo Scrivente che nella fattispecie, ricorrendo una ipotesi di inadempimento di obbligazioni derivanti da contratto, possa applicarsi il termine ordinario decennale di prescrizione con decorrenza dal momento in cui si è verificato il fatto decisivo ai fini della constatazione dell'inadempimento e cioè dalla avvenuta conoscenza da parte di codesta Amministrazione del recesso (dimissioni) dei prestatori d'opera (collaudatori).
4. In ordine, poi, alla vicenda relativa all'Ing. L..., collaudatore dei lavori di realizzazione della strada in località C... nel Comune di B..., dimessosi dopo aver emesso un certificato di non collaudo cui l'Ispettorato Regionale Tecnico non ha apposto il proprio visto, va osservato quanto segue.
L'ipotesi di opere non collaudabili risulta disciplinata dall'art. 106 del R. D. 25 maggio 1895, n. 350, recante il Regolamento per la direzione, la contabilità e la collaudazione dei lavori dello Stato, il quale dispone che: "Ove non vi sia luogo al collaudo, l'ufficiale collaudatore ne informa l'autorità che lo ha incaricato del collaudo trasmettendogli, per le ulteriori sue determinazioni, il processo verbale nonchè le relazioni con le proposte dei provvedimenti di cui al precedente art. 100".
Quest'ultimo a sua volta prevede che, eseguiti gli accertamenti tecnici, contabili e amministrativi, il collaudatore espone nella relazione di collaudo le sue deduzioni circa il modo in cui sono state osservate le prescrizioni contrattuali, esprimendosi, tra l'altro, sui seguenti punti:
"a) se l'opera sia o no collaudabile;
b) sotto quali condizioni e restrizioni si possa collaudare;
c) i provvedimenti da prendere quando non sia collaudabile".
Infine l'art. 102 dello stesso Regolamento chiarisce che: "Riscontrandosi nella visita di collaudo difetti o mancanze riguardo alla esecuzione dei lavori, si avrà a distinguere:
a) se siano tali da rendere l'opera assolutamente inaccettabile;
b) se siano ...di poca entità utilità e riparabili in poco tempo" (comma 1).
"Nel primo caso non si farà luogo all'emissione del certificato di collaudo e si procederà ai termini dell'art. 106.
Nel secondo caso il collaudatore prescriverà specificatamente all'appaltatore i lavori di riparazione e di completamento da eseguirsi, assegnandogli un termine per compierli; e non rilascerà il certificato di collaudo sino a che ... risulti che l'appaltatore abbia completamente e lodevolmente eseguito i lavori prescrittigli" (commi 2 e 3).
Ora nella fattispecie in esame - con riferimento alla quale codesto Assessorato non ha trasmesso alcuna documentazione - sembrerebbe che il collaudatore, avendo maturato un giudizio di non collaudabilità dell'opera, abbia proceduto ai sensi del citato art.106.
Sembrerebbe altresì che, non avendo l'I.R.T. condiviso il giudizio di non collaudabilità dell'opera ed avendo per contro verosimilmente richiesto al collaudatore di volere riconsiderare i dati risultanti dalla visita di collaudo, quest'ultimo, piuttosto che confermare il proprio giudizio negativo ovvero rivederlo, indicando i lavori di riparazione e di completamento da eseguirsi per rendere collaudabile l'opera, abbia preferito rassegnare le proprie dimissioni dall'incarico di collaudo.
Sembrerebbe pertanto - ma il condizionale è d'obbligo non avendo lo Scrivente, in assenza di adeguata documentazione, una piena cognizione dei fatti in esame - che anche in questa fattispecie si profili un'ipotesi di inadempimento, da parte del collaudatore dimissionario, dei propri obblighi contrattuali con conseguente legittimazione di codesta Amministrazione a rifiutare il compenso per l'attività professionale già svolta ovvero a recuperare quanto già erogato a titolo di acconto, sempre in base al principio sopra menzionato secondo cui "inadimplenti non est adimplendum" e in considerazione del fatto che, nell'ipotesi in cui l'Ing. L... non revochi le proprie dimissioni, codesta Amministrazione rischia di dovere conferire l'incarico di collaudo ad altro professionista, esponendosi ad un nuovo esborso.
Si ritiene pertanto che le osservazioni svolte nel precedente paragrafo possano valere anche per la fattispecie de qua, sulla quale tuttavia lo Scrivente si riserva di pronunciarsi in modo più circostanziato solo previa trasmissione della documentazione relativa.
Ritiene infine lo Scrivente che copia del presente parere vada trasmessa, per opportuna conoscenza, anche all'Assessorato regionale dei Lavori Pubblici per il quale la materia trattata in questa sede può considerarsi di rilevante interesse.
Si ricorda che in conformità alla Circolare presidenziale 8 set-
tembre 1998, n.16586/66.98.12, trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati "FONS".