OGGETTO: Credito e risparmio.- Controllo e vigilanza.- Applicabilità dei DD.MM. nn. 144 e 161 del 1998.
ASSESSORATO REGIONALE BILANCIO E FINANZE
Direzione finanze e credito
(rif. nota n. 313958/Gr. 9/F del 22.12.98)
P A L E R M O
1.- Con la nota emarginata, dopo aver proceduto ad un esaustivo excursus della normativa rilevante in materia, si chiede l'avviso dello scrivente in ordine all'immediata applicabilità da parte dell'Amministrazione regionale, per i provvedimenti ad essa spettanti, dei decreti 18 marzo 1998, nn. 144 e 161, emanati dal Ministero del Tesoro in esecuzione degli artt. 25 e 26 del D.Lgs. 1° settembre 1993, n. 385 recante "Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia".
Viene inoltre richiesto il parere dell'Ufficio circa:
- la sussistenza di un contrasto normativo tra le disposizioni recate dalla l.r. 16 gennaio 1989, n. 1, ed i regolamenti adottati con i citati decreti ministeriali;
- se occorra proporre una modifica della suddetta legge regionale n. 1/89 nella parte in cui si riscontri il contrasto con le norme regolamentari;
- se, qualora si ritenga l'immediata applicabilità dei decreti in questione, la materia dei requisiti di onorabilità e professionalità degli esponenti aziendali delle banche debba intendersi depenalizzata;
- se possa emanarsi un'apposita circolare assessoriale per la nuova disciplina del settore alla luce dei richiamati decreti ministeriali e pur in contrasto con la normativa regionale;
- se, infine in detta circolare possa operarsi un riferimento alla l.r. 10 del 1991 ed al Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale approvato con D. P. 16 giugno 1998, n. 12, in materia di trasparenza amministrativa ed in tema di tempi da rispettare per la produzione della prescritta documentazione.
2.- In ordine alla problematica proposta si osserva quanto segue.
Preliminarmente va rilevato che l'art. 54 della recente l.r. 27 aprile 1999, n. 10, ha disposto l'applicazione delle disposizioni statali vigenti sia, precisandone talune modalità applicative, in ordine ai requisiti di onorabilità e professionalità dei soggetti che svolgono attività di amministrazione e controllo presso banche aventi sede centrale e succursali esclusivamente nel territorio della Regione siciliana, nonchè in ordine alle cause di decadenza e sospensione dalle cariche, sia in ordine ai requisiti di onorabilità dei partecipanti al capitale delle banche aventi sede centrale e succursali esclusivamente nel territorio della Regione siciliana, ed ha sancito l'abrogazione delle disposizioni contenute nella legge regionale 16 gennaio 1989, n. 1, che risultano incompatibili con la nuova disciplina.
In tal modo risulta normativamente risolta la principale questione proposta all'attenzione dello scrivente, nonchè quelle ad essa strettamente connesse, ma poichè, per le vie brevi, è stata segnalata la necessità di accertare l'applicabilità dei più volte citati decreti ministeriali anche in relazione al lasso di tempo intercorrente tra l'emanazione degli atti in questione e la pubblicazione della richiamata l.r. 10/1999, non ci si esime dall'affrontare detta problematica.
I decreti ministeriali 18 marzo 1998 nn. 144 e 161, rispettivamente recanti "Regolamento recante norme per l'individuazione dei requisiti di onorabilità dei partecipanti al capitale sociale delle banche e fissazione della soglia rilevante." e "Regolamento recante norme per l'individuazione dei requisiti di onorabilità e professionalità degli esponenti aziendali delle banche e delle cause di sospensione." sono stati emanati in forza di esplicita previsione in tal senso recata dagli articoli 25 e 26 del "Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia" approvato conD.Lgs. 1° settembre 1993, n. 385.
In precedenza, la disciplina dei requisiti di professionalità ed onorabilità degli esponenti bancari era dettata dal D.P.R. 27 giugno 1985, n. 350, ed in particolare, rispettivamente, dagli articoli 2, 3 e 4 e dall'articolo 5, ed a tali precise disposizioni il legislatore regionale aveva operato, con l'art. 2 della l.r. 16 gennaio 1989, n. 1, un esplicito rinvio.
L'art. 161 del Testo unico 385/1993, al comma 2, ha disposto però l'abrogazione di tutta una serie di norme testualmente elencate - tra cui, appunto, anche il richiamato D.P.R. 350 del 1985 - prevedendo tuttavia che le stesse continuino ad essere applicate fino alla data di entrata in vigore dei provvedimenti emanati dalle autorità creditizie ai sensi dello stesso decreto legislativo, tra i quali, evidentemente, rientrano anche i due regolamenti ministeriali adottati con decreti del 18 marzo 1998.
Considerato, a tal punto, che la materia del credito e risparmio è individuata dallo Statuto della Regione siciliana (lett. e), art. 17) quale materia rientrante nella potestà legislativa concorrente o sussidiaria; che il rinvio operato dalla citata l.r. 1/1989 al D.P.R. 350/1985 (ormai abrogato) appare avere carattere di rinvio formale, in linea peraltro con il principio generale in forza del quale, in mancanza di indicazioni in senso contrario, anche soltanto desumibili dal tenore delle specifiche disposizioni, i disposti rinvii sono in linea di massima da considerarsi dinamici (o non recettizi); che, in ordine alla fattispecie in esame, sembrano mancare quegli elementi e condizioni particolari che giustificherebbero il discostarsi dalla vigente disciplina statale in materia; e che, infine, quantomeno le norme in materia di requisiti di professionalità e di onorabilità degli esponenti aziendali di cui all'art. 26 del T.U. sono, ex art. 159, comma 3, dello stesso T.U., testualmente dichiarate inderogabili, pur restando ferme le competenze attribuite agli organi regionali, si ritiene che, anche per i provvedimenti spettanti in materia all'Amministrazione regionale, da assumere quindi nei confronti di banche aventi sede centrale in Sicilia ed operanti esclusivamente all'interno del territorio regionale, sia da considerare immediatamente applicabile la nuova disciplina dettata dai decreti ministeriali indicati in oggetto.
Per ciò che concerne la sussistenza di un contrasto tra quanto disposto dalla l.r. 1/1989 - e, ovviamente, dalle disposizioni in essa richiamate - e la nuova disciplina recata dai citati DD.MM., ritiene lo scrivente che, anche a prescindere da ogni considerazione circa la complessiva riconsiderazione dell'intera materia, che viene unitariamente ed organicamente ridisciplinata, indubbiamente si riscontrano disposizioni nuove (cfr., a titolo esemplificativo, art. 5, lett. a), D.M. 161/1998, riferentesi alle condizioni di ineleggibilità o decadenza, ed art. 6, D.M. 161/1998, in ordine alla sospensione dalle cariche), che, per ciò stesso, si pongono in contrasto con la previgente normativa.
Conseguente all'immediata ritenuta applicabilità della nuova normativa in tema di requisiti di professionalità ed onorabilità appare la questione relativa alla depenalizzazione delle sanzioni.
Ed invero, premesso che l'art. 144 del T.U. prevede sanzioni amministrative pecuniarie per una serie di inosservanza di norme, tra le quali, specificatamente, qui rileva l'art. 26, commi 2 e 3, che le leggi 55/1990 e 197/1991, citate nella richiesta di parere, rilevano essenzialmente per il richiamo nelle stesse effettuato al D.P.R. 350/1985, e che, infine, taluni articoli della stessa L. 197/1990 sono stati abrogati dall'art. 161 del T.U., si ritiene che, in osservanza peraltro di principi generali (favor rei), e tenuto conto dell'esclusione di ogni competenza regionale in materia sanzionatoria penale e conseguentemente in materia di depenalizzazione di singole fattispecie, non può che trovare applicazione la vigente disciplina sanzionatoria statale in materia.
In ultimo, per quanto concerne l'ipotizzata emanazione di una circolare assessoriale, si premette che le circolari, pur presentando talora contenuti atipici, sono certamente inquadrabili tra gli atti amministrativi, sia dal punto di vista soggettivo che oggettivo, ed appaiono destinate ad indirizzare in modo uniforme l'attività degli organi inferiori in particolare in relazione all'esercizio di poteri tipicamente discrezionali, nonchè, talvolta, ad esplicitare il contenuto di provvedimenti normativi, o - attraverso enunciazioni discorsive - a diffonderne la conoscenza, e, conseguentemente, si ritiene sussistere il relativo potere di emanazione - il cui fondamento giuridico è possibile individuare, in via generale ed astratta, nella riserva di amministrazione di cui all'art. 97 Cost., ed in particolare in un sussistente rapporto di supremazia speciale - in capo al vertice del ramo di amministrazione interessata.
Per ciò che attiene alla questione relativa al contenuto di detta circolare, e specificatamente se in essa possa farsi riferimento alla l.r. 30 aprile 1991, n. 10, ed al Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale approvato con D. P. 16 giugno 1998, n. 12, in via generale si osserva che legittimo appare operare siffatto riferimento, anche se - considerato il contenuto delle norme in questione - non appare conducente al fine di identificare "i tempi da rispettare per la produzione dei documenti pa parte degli Istituti di credito e dei soggetti interessati". Non ci si esime dal segnalare, in ogni caso, che l'Amministrazione regionale - qualificabile come autorità creditizia, sinergicamente chiamata a collaborare con gli altri soggetti competenti in materia - appare tenuta a quella riservatezza espressamente imposta dall'art. 7 del Testo unico bancario.