OGGETTO: L. r. 21/85. Art.8. Incarichi di collaudo. Assistenti amministrativi.
Assessorato Regionale
dei Beni Culturali ed Ambientali
e della Pubblica Istruzione
Gr. 18 P.I.
P A L E R M O
1. Con la nota cui si risponde viene chiesto l'avviso dello Scrivente circa il significato da attribuire al termine "funzionario non tecnico" utilizzato dall'art. 8, secondo comma, della legge regionale 29 aprile 1985, n. 21, e successive modifiche e integrazioni, al fine di stabilire se possa essere legittimamente nominato componente di una commissione di collaudo, oltre che il personale con la qualifica di dirigente amministrativo, anche quello con la qualifica di assistente amministrativo, posto che lo stesso - a norma dell'art. 14 della l.r. n. 7/71 - oltre a svolgere compiti lavorativi autonomi quali la firma degli atti istruttori, il rilascio di certificati, ecc., può "partecipare a commissioni, comitati e collegi".
In secondo luogo si chiede di conoscere se il termine "ente" - utilizzato al comma 9 dell'art. 26 della medesima l.r. n. 21/85 per indicare il soggetto cui spetta la nomina del collaudatore e quello nel cui ambito deve essere nominato il componente diplomato con compiti di Segreteria, che va ad integrare la commissione di collaudo - debba intendersi riferito restrittivamente all'Assessorato competente a conferire l'incarico di collaudo.
2. In ordine al primo dei quesiti posti si osserva preliminarmente che il termine "funzionario" non ha nella legislazione italiana un significato ben definito: a volte indica gli impiegati della carriera direttiva (art. 98 Cost.), o genericamente gli impiegati (art. 196 reg. cont.), o anche gli impiegati di concetto (art. 23 T.U. com. prov. 1934).
In dottrina e nella prassi giurisprudenziale si designa con esso la persona fisica che ricopre un pubblico ufficio ed esercita una pubblica funzione.
Il termine, cioè, viene astrattamente riferito al solo rapporto di ufficio indipendentemente dalla natura del rapporto di servizio (o rapporto interno) intercorrente tra la persona fisica e l'ente pubblico.
Secondo questa concezione la funzione pubblica non si estrinseca soltanto in manifestazioni di volontà, pertanto la nozione di funzionario comprenderebbe anche coloro che non solo formano o contribuiscono a formare la volontà dell'ente, o tale volontà manifestano all'esterno o portano ad esecuzione, ma anche coloro che compiono atti consistenti in un giudizio di competenza dell'amministrazione o in semplici manifestazioni di conoscenza, in altri termini tutti coloro che fanno parte di un ufficio e che sono investiti di pubbliche funzioni.
Occorre, tuttavia, precisare che mentre non si vuole limitare la nozione di funzionario a coloro che partecipano alla formazione della volontà dell'ente, d'altro canto non si vuole ampliare il concetto di esercizio di pubblica funzione sino al punto di comprendere anche coloro che svolgono una qualsiasi attività nell'ambito del pubblico ufficio, compresa quella meramente materiale ed esecutiva, con un'estensione che farebbe perdere alla nozione di funzionario il suo valore giuridico e la sua omogeneità.
A tal fine occorre, infatti, che la nozione sia comunque collegata ad una determinata situazione giuridica (esercizio di una pubblica funzione) e che da essa discendano effetti di un certo tipo, in applicazione di date norme e principi (imputazione diretta all'ente degli atti compiuti dal funzionario).
Con particolare riferimento alla specifica questione posta in relazione alla composizione delle commissioni di collaudo, sembra utile richiamare le considerazioni espresse, seppur non di recente, in proposito dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, nel parere n. 194/84 del 17 luglio 84. Il Consiglio osserva innanzitutto che l'art. 20 del R.D. 8 febbraio 1923, n. 422, recante norme per l'esecuzione di opere pubbliche, ha previsto che le commissioni di collaudo per lavori effettuati sotto la direzione di uffici finanziari, sono costituite da membri tecnici e "contabili" con chiaro riferimento al personale statale addetto a servizi di ragioneria, onde in relazione a questa fattispecie lo stesso legislatore ha indicato la possibilità di inserire nelle commissioni, ai fini dell'esecuzione di riscontri di natura contabile, impiegati muniti della laurea in materie economiche o del diploma di ragioneria, anche se inquadrati in qualifiche di concetto.
Parallelamente ha, così, ritenuto che gli stessi presupposti siano individuabili con riferimento agli assistenti amministrativi quali componenti delle commissioni di collaudo delle opere pubbliche nell'ambito della Regione Siciliana. E, in proposito, precisa che "all'applicazione della riferita disposizione nell'ordinamento regionale per ipotesi equivalenti non osta la circostanza che secondo la legge regionale n. 7/1971, sull'ordinamento degli uffici e del personale regionale, gli assistenti amministrativi - che ricoprono qualifica corrispondente alla soppressa carriera di concetto - svolgono mansioni istruttorie e preparatorie rispetto ai provvedimenti finali, mentre la proposta in ordine agli stessi compete ai dirigenti ed invero le prestazioni rese dai membri delle commissioni di collaudo, dipendenti in servizio, sono prestazioni d'opera professionale, eseguite al di fuori del rapporto di impiego, onde i dipendenti stessi, a prescindere dalla qualifica rivestita e per il solo fatto di far parte del collegio, concorrono a pieno titolo alla espressione del giudizio finale sulla collaudabilità delle opere".
Anche quest'Ufficio ha, in passato, avuto modo di manifestare il proprio orientamento in tal senso riguardo al concetto di funzionario, seppur con riferimento a fattispecie diverse: da ultimo, in ordine all'espletamento delle funzioni di ufficiale rogante, ha ritenuto che "in mancanza di specificazione della norma sul gruppo di appartenenza del funzionario nominabile quale funzionario rogante, non sembra potersi escludere che detta nomina possa ricadere su di un assistente.
Il dipendente con tale qualifica, invero, ai sensi dell'art. 14 della l.r. 23 marzo 1971, n. 7, "rilascia certificati" e "partecipa a commissioni, comitati, collegi": onde può ben essere incluso nella categoria dei pubblici funzionari, al pari del dirigente o del dirigente superiore" (parere U.L.L. n. 9913/44/99.11 dell'11 maggio 1999).
Le suesposte considerazioni possono essere estese, ad avviso dello Scrivente, anche alla fattispecie in esame.
Invero, la legge (comma 2 dell'art. 8 della l.r. 21/85) si esprime in modo del tutto generico relativamente alla composizione delle commissioni cui è affidato il collaudo ai sensi dell'art. 26 della medesima legge, limitandosi a precisare che "queste possono comprendere funzionari non tecnici, aventi la medesima anzianità di servizio". Conseguentemente è lasciato all'Amministrazione un margine di discrezionalità per la scelta delle categorie da cui possono trarsi gli elementi per la formazione del collegio, pur nel rispetto, tuttavia, del limite indicato dal comma 8 dell'art. 26, in forza del quale qualora il numero dei componenti le commissioni di collaudo è elevato a tre (ovvero per le opere di importo superiore a 10.000 milioni, esclusa l'I.V.A.) almeno due dei componenti devono essere in possesso di professionalità tecnica.
Appare, pertanto, legittima un'eventuale scelta che, per la nomina del "funzionario non tecnico", sia effettuata tra il personale in servizio presso l'Amministrazione competente per la collaudazione delle opere, il quale ricopra la qualifica di assistente amministrativo sempre che denoti, ovviamente, il possesso di una preparazione professionale adeguata al compito da svolgere.
In ordine al secondo dei quesiti posti si ritiene che il termine "ente" debba intendersi nella sua accezione più ampia, come tale riferibile all'Amministrazione regionale nel suo complesso e non al singolo ramo competente, come del resto si evince dalla terminologia utilizzata negli altri articoli della legge laddove è definito il "campo di applicazione della legge" (art. 1), "gli organi competenti negli enti" (art. 2) e tutte le volte in cui sono richiamati "gli enti di cui all'art. 1", tra i quali è menzionata appunto "l'Amministrazione regionale".
Si ricorda poi che in conformità alla circolare presidenziale dell'8 settembre 1998, n. 16586/66.98.12, trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati "FONS".