OGGETTO: Consorzio A.S.I. di XXXX - Criteri per il pagamento debiti fuori bilancio.
Assessorato regionale
dell'Industria
P A L E R M O
1. Con la nota in riferimento codesto Assessorato chiede il parere dello scrivente Ufficio su una problematica posta dal Consorzio A.S.I. di XXXX e concernente "i criteri da seguire per il pagamento di debiti fuori bilancio relativi all'ultimo decennio di attività consortile".
Riferisce il Consorzio interessato che, in genere, si tratta di competenze professionali non regolarmente precedute da un impegno di spesa al momento dell'incarico, per i quali si intenderebbe procedere "alla riduzione delle spettanze professionali nei limiti dell'indebito arricchimento". Chiede, quindi, il Consorzio interessato se tale orientamento sia corretto, quale sia la misura percentuale dell'abbattimento da applicare ovvero, la modalità per la determinazione della stessa.
2. Dal tenore del quesito posto all'attenzione dello scrivente Ufficio, appare necessario, preliminarmente, chiarire il concetto dell'azione di arricchimento senza causa di cui all'art.2041 C.C., e in quali ipotesi l'Amministrazione può farvi ricorso.
E' noto che, per principio, la P.A. provvede all'acquisto di beni, forniture e servizi mediante la stipula di contratti.
Nei casi in cui opere, forniture e servizi siano stati eseguiti all'infuori di un regolare rapporto contrattuale, o nell'ipotesi in cui siano stati eseguiti prima che il relativo contratto sia divenuto efficace, poichè le prestazioni rese dalla controparte privata, non potendosi più procedere alla stipula del contratto, resterebbero prive di corrispettivo, è ammesso come eccezionale espediente, giustificato dalla necessità di far fronte alla spesa ed effettuare il pagamento della prestazione ricevuta, il ricorso all'atto di riconoscimento di debito che trova il suo fondamento giuridico nella norma generale (art. 2041 c.c.) che vieta l'indebito arricchimento a danno altrui.
Il riconoscimento di debito è, dunque, una dichiarazione di volontà, ossia un negozio di diritto sostanziale che ha la funzione di accertare o confermare un debito sulla cui esistenza o sul cui contenuto o misura vi sia dubbio o contestazione; un negozio giuridico che, senza contenere una nuova promessa, prende il posto del debito controverso.
Si tratta, in altri termini di un negozio di accertamento a struttura costitutiva e funzione dichiarativa, poichè il dichiarante (la P.A.) accerta la preesistente situazione giuridica e ne opera la fissazione.
L'atto di riconoscimento di debito è, in definitiva, un atto unilaterale che l'Amministrazione pone in essere indipendentemente dal consenso dell'interessato e al quale si connette a carico dell'Amministrazione, una obbligazione pecuniaria a titolo di indennità e non di risarcimento o di corrispettivo. Per tali ragioni l'ammontare dell'obbligazione pecuniaria deve essere ragguagliato all'entità dell'arricchimento dell'Amministrazione ossia al vantaggio patrimoniale che essa ha conseguito per effetto della prestazione ricevuta nei limiti della diminuzione patrimoniale subita dalla controparte.
Non esistono, quindi, "modalità" per determinare il "quantum" dovuto alla controparte, poichè l'Amministrazione deve sempre porre a raffronto il proprio vantaggio e il depauperamento della controparte, per la quale tuttavia, si valuta "il danno emergente" ma non anche il "lucro cessante", ciò in quanto nelle ipotesi di prestazioni rese senza causa (o al di fuori di ipotesi contrattuali) il privato sa e deve conoscere quali sono i modi in cui si manifesta la volontà dell'Amministrazione, pertanto adempie a proprio rischio e pericolo quando esegue prestazioni prima che il contratto sia perfetto ed efficace o addirittura in assenza di contratto.
Deve ancora sottolinearsi che il riconoscimento di debito non può essere usato come rimedio per sanare situazioni irregolari nella gestione del bilancio, legittimando assunzioni di impegni fatte nella consapevolezza dell'insufficienza od esaurimento dei fondi stanziati in bilancio, oppure sconvolgendo principi tassativi, come quello dell'annualità del bilancio (Corte dei Conti - giurisprudenza costante - tra le tante 19.3.1987, n. 741; 21.5.1984, n. 1452).
Ciò premesso e passando in concreto all'esame della problematica posta nella nota che si riscontra, non sembra allo scrivente Ufficio che nelle ipotesi prospettate dal Consorzio sussistano i presupposti per l'esperimento dell'azione di riconoscimento di debito.
Invero, sembra potersi ricavare dalla prospettazione del Consorzio, nonchè dagli atti allegati e in particolare dalla "relazione finale sulla verifica dei debiti fuori bilancio e contenzioso esistenti" che i debiti del Consorzio non derivano da prestazioni rese senza causa ossia al di fuori di impegni contrattuali. Tralasciando i debiti per fornitura d'acqua - INAIL e tassa rifiuti, che costituiscono la maggior parte dell'ammontare dei debiti accertati e per i quali in nessun modo può farsi luogo all'azione di arricchimento senza causa, sembra allo scrivente che anche gli incarichi legali e tecnici affidati a professionisti abbiano alla base un atto deliberativo del Consorzio e come tali esulano dalle ipotesi di prestazioni rese al di fuori di un regolare rapporto contrattuale perchè, al contrario, si fondano su obbligazioni perfette assunte nei confronti di privati. Peraltro, l'eventuale inosservanza, in sede deliberativa, dell'obbligo di indicare l'ammontare della spesa e dei mezzi per farvi fronte non ha comunque alcuna refluenza sul diritto al compenso dei professionisti incaricati (Cass. civ. sez. V n. 5833 del 17.11.1984; sez. I n. 4039/90; 9155/95).
In conclusione, fermo restando che all'azione di arricchimento senza causa, il Consorzio interessato può fare ricorso esclusivamente nell'ipotesi che le opere eseguite o le prestazioni professionali rese non abbiano a fondamento un contratto o un atto deliberativo, se, come ritiene lo scrivente, alla base degli incarichi legali e tecnici sussiste un atto deliberativo del Consorzio, quest'ultimo per i debiti contratti e non prescritti può solo procedere all'impegno della somma necessaria risultante dalle obbligazioni regolarmente assunte.