OGGETTO: Assistenza e solidarietà sociale.- Contributo all'Unione italiana ciechi per la stamperia "Braille".- Problematiche applicative contabili.
ASSESSORATO REGIONALE
BENI CULTURALI ED AMBIENTALI E PUBBLICA ISTRUZIONE
(Rif. nota n. 759/Gr. 2/12 del 20.6.2000)
e, p.c ASSESSORATO REGIONALE
BILANCIO E FINANZE
L O R O S E D I
1.- Con la nota emarginata l'Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e della pubblica istruzione, facendo riferimento alla nota dell'Assessorato regionale del bilancio e delle finanze n. 13221/Gr. 7° del 18 aprile 2000 - indirizzata allo scrivente e con la quale era stata avanzata una richiesta di consulenza concernente l'inclusione dell'Unione Italiana Ciechi, beneficiaria, ai sensi della l.r. 4 dicembre 1978, n. 52, e successive modifiche ed integrazioni, di un contributo regionale per il funzionamento della stamperia "Braille",tra gli enti destinatari della disposizione istitutiva del sistema di tesoreria unica regionale, recata dall'art. 21 della l.r. 7 marzo 1997, n. 6, e successive modifiche ed integrazioni - chiede l'avviso dell'Ufficio su talune problematiche relative all'oggetto.
In particolare, premesso che il richiedente Assessorato concede annualmente un contributo a favore dell'Unione italiana ciechi per il funzionamento della stamperia "Braille", si chiede di sapere:
a) se l'Amministrazione regionale "possa entrare nel merito" del programma di utilizzazione del contributo "nonché nella valutazione dei conti concernenti la gestione";
b) se l'Amministrazione "è obbligata ad erogare, con regolarità, i contributi stanziati con la legge di bilancio pur in presenza di avanzo di amministrazione e di una consistente liquidità di cassa";
c) se l'Unione italiana ciechi possa considerarsi inclusa tra i destinatari delle norme regionali in materia di tesoreria unica regionale;
d) se, infine, in ordine al contributo in discorso, sia applicabile il disposto dell'art. 32, comma 5, della l.r. 10 marzo 1997, n. 6.
2.- Preliminarmente si osserva che lo scrivente, con nota n. 9691/106.2000.11 del 23 maggio 2000, indirizzata, per conoscenza, anche a codesto Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e della pubblica istruzione, ha già reso la consulenza richiesta dall'Assessorato regionale del bilancio e delle finanze in ordine all'inclusione dell'Unione italiana ciechi tra gli enti destinatari della disposizione recata dall'art. 21 della l.r. 7 marzo 1997, n. 6, e successive modifiche ed integrazioni, in materia di tesoreria unica regionale.
Pertanto in ordine al quesito proposto sub 1 c), non può che richiamarsi quanto a suo tempo considerato in ordine alla interpretazione del disposto recato dall'art. 21 della l.r. 7 marzo 1997, n. 6, quale risulta a seguito delle modifiche apportate dall'art. 5, comma 6, della l.r. 30 marzo 1998, n. 5.
Chiara finalità dell'istituzione del sistema di tesoreria unica regionale per tutti gli enti sottoposti, risulta invero, ad avviso dello scrivente, da un lato, il potenziamento delle disponibilità di tesoreria della Regione, onde ridurre eventuali necessità di ricorso al mercato finanziario e limitare pertanto le esigenze di indebitamento, e d'altro lato, il conferimento ai flussi finanziari dell'intero settore pubblico regionale di una maggiore chiarezza e trasparenza mediante una organica regolamentazione dei trasferimenti che limiti le disponibilità liquide degli enti destinatari.
La dizione letterale utilizzata dal legislatore regionale per definire l'ambito di applicazione della nuova normativa - a maggior ragione nel suo testo vigente, che sostituisce l'originaria previsione avente riferimento ad "enti ed aziende sottoposti alla vigilanza e tutela della Regione", con la l'espressione "enti ed aziende del settore pubblico regionale" - appare estremamente vasta ed omnicomprensiva; tenuto conto, peraltro, della struttura pluralistica della Pubblica amministrazione ed in conformità alle più recenti tendenze della dottrina, è possibile ricomprendere nel così detto "settore pubblico allargato" qualsivoglia ente le cui finalità, e corrispondenti attività, rispondano a degli scopi pubblici assunti come propri dallo Stato (o dalla Regione).
E dunque tale nuova dizione, ad avviso dello scrivente, ricomprende e caratterizza tutti gli enti strumentalmente e finanziariamente collegati alla Regione. E se il criterio della strumentalità individua quegli enti che espletano la propria azione nell'ambito del territorio regionale e delle materie ascritte alla competenza della Regione, svolgendo, in particolare, funzioni e compiti connessi al perseguimento dei fini istituzionali della medesima, il collegamento finanziario riguarda tutti gli enti beneficiari di risorse provenienti dal bilancio regionale, erogate ovviamente in corrispondenza e nell'esercizio di funzioni rientranti negli interessi pubblici perseguiti dalla Regione siciliana. La considerata strumentalità finanziaria, peraltro, si pone in stretta correlazione con l'evidenziato scopo precipuo dell'accentramento contabile perseguito con il sistema della tesoreria pubblica.
Considerata dunque brevemente, sotto il profilo sistematico e letterale, la portata della disposizione di che trattasi, si è ritenuto, e con la presente nota si conferma, che l'Unione Italiana Ciechi, sussumibile nella categoria degli enti strumentali collegati alla Regione in forza delle attività dalla stessa perseguite ed esercitate anche nell'ambito del territorio regionale, ed altresì destinataria di sovvenzioni periodiche concesse con leggi regionali, va ricompresa nel settore pubblico regionale anche in considerazione di detta contribuzione, di cui in via ordinaria beneficia per le attività della Stamperia Braille.
Ed a nulla rileva la considerazione relativa alla configurazione giuridica dello stesso Ente quale "ente morale di diritto pubblico", che non appare confliggere con una ricomprensione dello stesso nel settore pubblico regionale e non è atta, di per sé, a giustificare una diversa disciplina dei relativi trasferimenti di risorse erariali regionali.
3.- Per quanto attiene alle ulteriori problematiche prospettate si osserva quanto segue.
Il contributo annuo previsto a favore dell'Unione italiana ciechi dall'art. 2 della l.r. 30 dicembre 1980, n. 152, e destinato, dalla stessa norma, al funzionamento della stamperia Braille di cui agli articoli 7 e 8 della l.r. 4 dicembre 1978, n. 52, viene erogato, ai sensi dell'art. 1 della l.r. 16 novembre 1984, n. 93, - che peraltro lo finalizza, prevalentemente, alla stampa di libri e materiale didattico per gli alunni della scuola dell'obbligo - nella misura dell'80% all'atto della presentazione del relativo programma di utilizzazione e, per il restante 20%, a presentazione del rendiconto vistato dai revisori dei conti.
La previsione di un apposito e specifico programma di utilizzazione e di una successiva rendicontazione - il cui obbligo peraltro sussisterebbe anche a prescindere da una specifica disposizione in tal senso, costituendo in via generale adempimento dovuto a fronte di ogni ipotesi di contribuzione pubblica finalizzata - e la puntuale, prevalente, destinazione, normativamente imposta, al contributo in questione, inducono a ritenere che il riscontro da operarsi da parte di codesta Amministrazione non sia meramente contabile, ma consenta, in sede istruttoria, di verificare il corretto ed idoneo perseguimento dell'obiettivo programmato, e, ovviamente, dell'interesse pubblico sotteso all'intervento e che ne costituisce legittimo fondamento.
Peraltro, i principi generali, che informano il diritto pubblico (quantomeno nella sua più recente evoluzione), attinenti alla verifica dei risultati ed al contenimento e controllo della spesa pubblica, e che trovano, tra l'altro, puntuale estrinsecazione nell'obbligo di verificare l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati (controllo di gestione), impongono invero la necessità di riscontrare l'idoneità e la rispondenza ai risultati delle attività di realizzazione intraprese ed il loro stato di attuazione.
Ad avviso dello scrivente, ben può quindi codesta Amministrazione - salvaguardando ovviamente l'autonomia operativa dell'Unione italiana ciechi cui compete la gestione del contributo in discorso - entrare nel merito delle scelte operate, non soltanto per riscontrarne la legittimità, ma soprattutto per tutelare e salvaguardare le risorse pubbliche destinate all'individuata finalità sociale di carattere prevalentemente assistenziale e solidaristico, ed esercitando quindi, sostanzialmente, una funzione valutativa sottesa alla potestà di vigilanza alla stessa spettante sull'effettivo impiego del contributo.
Di contro, non si ritiene ostativa all'erogazione del contributo la sussistenza di avanzi di amministrazione e/o di una consistente liquidità di cassa.
Ed invero il contributo di che trattasi va erogato - ripartendo la somma complessiva in acconto e saldo - per consentire lo svolgimento di attività concrete ed identificate, e soltanto in relazione ad un puntuale programma di utilizzazione che ne dia preventiva indicazione; si osserva poi che il sussistente obbligo di rendicontazione comporta che, qualora non si sia proceduto a determinate spese, corrispondenti in ogni caso (anche nell'ammontare, oltreché nella destinazione) a quanto in via preventiva individuato, si farà luogo al recupero di quanto erogato in eccedenza.
Va però rilevato - sulla base della considerazione di ordine generale secondo cui ogni norma che attribuisce contribuzioni finalizzate si sostanzia in realtà in una autorizzazione alla concessione delle stesse - che financo la determinazione ex lege dell'entità del contributo non osterebbe alla corresponsione di una minore quota qualora, in ipotesi, risultasse che i contributi non possano più venire destinati all'attività sovvenzionata ovvero, di fatto, non lo siano stati in quanto diversamente impiegati.
Si osserva a tal proposito che una rendicontazione che giustifichi parte dell'impiego come mero accantonamento non potrebbe ritenersi congrua e sussistente e non potrebbe pertanto legittimare l'erogazione della relativa quota del contributo.
Peraltro non si ritiene che gli evidenziati avanzi di amministrazione e le riscontrate liquidità di cassa siano concettualmente e giuridicamente imputabili se non al soggetto giuridico gestore della stamperia e beneficiario, in qualità di utilizzatore, del contributo, esulando pertanto dai riscontri da porre in essere in sede istruttoria al fine della concessione del medesimo.
Infine, per ciò che attiene all'applicabilità alla stamperia "Braille" del disposto dell'art. 32, comma 5, della l.r. 10 marzo 1997, n. 6, si osserva che la disposizione richiamata appare riguardare fattispecie diverse da quella in esame.
Ed invero il citato comma così dispone: "I contributi per le spese di funzionamento di enti ed aziende regionali saranno erogati in due semestralità anticipate. Nella erogazione della seconda semestralità gli Assessorati competenti dovranno tenere conto dell'avanzo di gestione utilizzabile accertato con il bilancio consuntivo dell'anno precedente."
La disposizione in esame appare dunque destinata a disciplinare specificatamente le erogazioni dei contributi destinati alla copertura delle spese di funzionamento di enti ed aziende regionali; di contributi, cioè, finalizzati a permettere la sussistenza delle indicate entità e l'esercizio delle rispettive attività istituzionali.
Nell'ipotesi che ci occupa, viceversa, il contributo non appare destinato a consentire il funzionamento dell'Unione italiana ciechi o quantomeno di una sua qualsiasi articolazione territoriale, bensì risulta vincolato all'esclusivo esercizio di una concreta attività da porre in essere mediante una struttura operativa priva di personalità giuridica propria.
4.- Conclusivamente, e per completezza, non ci si esime, dal manifestare le proprie perplessità, alla luce della vigente normativa, costituzionale ed ordinaria, in ordine all'ammontare dello stanziamento del capitolo 38086 denominato "Contributo annuo all'Unione italiana ciechi per il funzionamento della stamperia Braille", quale risulta nel Bilancio di previsione della Regione siciliana per l'anno finanziario 2000, approvato con l.r. 17 marzo 2000, n. 9.
Ed invero lo stanziamento di cui al capitolo in questione - cui è apposto, in nota, il codice F indicante "spesa determinata a norma dell'art. 4 l.r.47/1977" - pur trovando testuale e formale riscontro, quale normativa di riferimento, in tutta una serie di leggi regionali puntualmente individuate nella stessa legge di bilancio, trova viceversa il proprio fondamento, ad avviso dello scrivente, esclusivamente in un'unica norma sostanziale, e precisamente nell'art. 2 della l.r. 30 dicembre 1980, n. 152 - che, a decorrere dall'esercizio 1981, autorizza appunto la concessione all'Unione italiana ciechi di "un contributo annuo di lire 200 milioni per il funzionamento della stamperia Braille"- posto che le ulteriori norme cui è operato riferimento, così come pure altre non citate (cfr. art. 54 l.r. 15/1993), hanno una portata normativa temporalmente delimitata e non sono destinate ad operare a regime, ma dispongono, con valenza limitata esclusivamente a singoli esercizi finanziari, incrementi ed elevazioni dell'ammontare del contributo in discorso.
Ora, premesso che alla luce del divieto, costituzionalmente imposto (art. 81 Cost, terzo comma), di introdurre "nuove spese" con la legge di approvazione del bilancio, ogni stanziamento di spesa deve trovare fondamento e norma nell'ordinamento giuridico vigente, appare essenziale rilevare che va operata una distinzione (cfr. Bennati, Manuale di contabilità di stato, Jovene) tra le spese che hanno una rigida disciplina normativa, in senso qualitativo e quantitativo, e le altre spese in relazione alle quali la legge sostanziale, determinandone l'oggetto, rinvii al bilancio annuale la concreta statuizione dei fondi.
Nella fattispecie che ci occupa, invero, la legge sostanziale, mai modificata sul punto se non, come rilevato, per singoli ed individuati esercizi finanziari, determina con esattezza, ed a regime, l'entità della spesa, individuando con precisione l'ammontare del contributo annuo.
Né può ritenersi utile, allo scopo di ritenere legittimo uno stanziamento di importo maggiore, il rinvio operato dal secondo comma dell'art. 1 della l.r. 16 novembre 1984, n. 93, per ciò che attiene agli oneri ricadenti negli esercizi finanziari successivi, all'art. 7, secondo comma, della l.r. 8 luglio 1977, n. 47. Ed invero detto rinvio - che appare peraltro improprio poiché la norma richiamata ha riguardo alle "spese a carattere pluriennale", per le quali le singole leggi di autorizzazione determinano, oltrechè, di norma, l'ammontare complessivo della spesa per tutto il periodo di efficacia della disposizione, anche la singola quota da iscrivere in bilancio per il primo anno, restando rimessa alla legge di bilancio la determinazione delle quote relative agli anni successivi, mentre nel caso in esame non si tratta di una spesa ripartita in annualità, bensì di una semplice contribuzione a tempo indeterminato - non sembra possa interpretarsi nel senso di consentire che lo stanziamento di spesa, strumento finanziario indispensabile per l'attuazione della legge autorizzativa, possa estendersi quantitativamente oltre il limite fissato, a regime, dalla norma sostanziale di riferimento.
5.- A termini dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.